KELEBIHAN DAN KEKURANGAN DESENTRALISASI DI BERBAGAI NEGARA

PENDAHULUAN

Selama beberapa dekade terakhir terdapat minat yang terus meningkat terhadap desentralisasi di berbagai pemerintahan dunia ketiga. Banyak negara bahkan telah melakukan perubahan struktur organisasi pemerintahan ke arah desentralisasi. Minat terhadap desentralisasi ini juga senada dengan kepentingan yang semakin besar dari berbagai badan pembangunan internasional (Conyers,[1] 1983 : 97). Kini desentralisasi telah tampil universal dan diakomodasi dalam berbagai pandangan yang berbeda. Untuk memahami keberadaan dan arti penting local government sebagai konsekuensi desentralisasi ini maka sebaiknya perlu disimak perkembangan teoritis dari berbagai perspektif yang ada dalam memandang local government sebagaimana dipaparkan oleh Smith [2](1985, 18-45). Terdapat tiga perspektif dalam melihat desentralisasi, yakni liberal democracy, economic interpretation, dan marxist interpretation.

Sub-modul 2 ini membahas kelebihan dan kekurangan desentralisasi secara seimbang dengan perbandingan konsep desentraliasi diberbagai Negara, sehingga akan dapat diperoleh gambaran yang lebih komprehensif. Sebab desentralisasi bukan merupakan “panacea” bagi semua masalah yang dihadapi  oleh negara-negara yang sedang berkembang.

Melalui submodul 2, pembaca diharapkan dapat memahami :

1.      Kelebihan desentralisasi;

2.      Kekurangan desentralisasi;

3.      Konsep desentralisasi di berbagai negara.

Kelebihan Desentralisasi

Dalam pandangan demokrasi liberal, local government membawa dua manfaat pokok. Pertama, ia memberikan kontribusi positif bagi perkembangan demokrasi nasional karena local government itu mampu menjadi sarana bagi pendidikan politik rakyat, dan memberikan pelatihan bagi kepemimpinan politik, serta mendukung penciptaan stabilitas politik. Lebih jelas lagi, Hoessein [3](2000) menambahkan bahwa dalam konsep otonomi terkandung kebebasan untuk berprakarsa untuk mengambil keputusan atas dasar aspirasi masyarakat yang memiliki status demikian tanpa kontrol langsung oleh Pemerintah Pusat. Oleh karena itu kaitannya dengan demokrasi sangat erat.

Kedua, local government mampu memberikan manfaat bagi masyarakat setempat (locality). Sebagaimana diingatkan oleh Hoessein [4](2001a) bahwa local government dan local autonomy tidak dicerna sebagai daerah atau pemerintah daerah tetapi merupakan masyarakat setempat. Urusan dan kepentingan yang menjadi perhatian keduanya bersifat lokalitas karena basis politiknya adalah lokalitas tersebut bukan bangsa. Makna lokalitas ini juga tercermin dalam berbagai istilah di berbagai negara yang merujuk pada maksud yang sama. Commune di Perancis, Gemeinde di Jerman, Gementee di Belanda, dan Municipio di Spanyol yang kemudian menyerupai Municipality di Amerika Serikat (Norton,[5] 1997: 23-24).

Manfaat bagi masyarakat setempat ini adalah adanya political equality, accountability, dan responsiveness.  Sementara itu, dalam pandangan yang senada Antoft & Novack[6] (1998: 155-159) juga mengungkapkan manfaat dari local government ini dalam beberapa hal, yakni : accountability, accessibility, responsiveness, opportunity for experimentation, public choice, spread of power, dan democratic values. Dalam interpretasi ekonomi (baca pula Stoker,[7] 1991: 238-242, mengenai public choice theory), desentralisasi merupakan medium penting dalam meningkatkan kesejahteraan pribadi melalui pilihan publik. Menurut perspektif ini, individu-individu diasumsikan akan memilih tempat tinggalnya dengan membandingkan berbagai paket pelayanan dan pajak yang ditawarkan oleh berbagai kota yang berbeda. Individu yang rasional akan memilih tempat tinggal yang akan memberikan pilihan paket yang terbaik.

Manfaat yang bisa dipetik dari local government dalam perspektif ini meliputi: pertama, adanya daya tanggap publik terhadap preferensi individual (public responsiveness to individual preferences). Barang dan pelayanan publik yang ditawarkan oleh pemerintah daerah, tidak seperti swasta, akan dinikmati oleh seluruh penduduk yang relevan, sehingga konsumsi oleh satu penduduk tidak akan mengurangi jatah penduduk yang lain. Pemerintah daerah juga akan menjamin keterjangkauan biaya penyediaan barang dan pelayanan publik, yang apabila diberikan oleh swasta akan menjadi tidak efektif Selain itu, local government juga memberikan cara agar preferensi penduduk dapat dikomunikasikan melalui pemilihan dan prosedur politik lainnya.  Kedua, local government memiliki kemampuan untuk memenuhi permintaan akan barang-barang publik (the demand for public goods). ‘Demand’ dalam preferensi pasar swasta lebih mudah diketahui melalui kemauan untuk membayar, akan tetapi dalam politik, ia sulit diidentifikasi karena relasi yang rumit antara barang, harga, pajak, pemilihan dan preferensi politik, partisipasi, dan kepemimpinan. Desentralisasi mampu mengurangi persoalan ini dengan meningkatkan jumlah unit-unit pemerintahan dan derajat spesialisasi fungsinya sehingga meningkatkan kemampuan pemerintah dalam memenuhi permintaan publik. Ketiga, desentralisasi mampu memberikan kepuasan yang lebih baik dalam menyediakan penawaran barang-barang public (the supply of public goods). Terdapat banyak persoalan jika penyediaan pelayanan dan barang publik diselenggarakan tersentralisasi. Semakin besar organisasinya maka semakin besar pula kecenderungannya untuk memberikan pelayanan. Semakin monopolistik pemerintah maka semakin kecil insentif dan inovatifnya. Berdasar pada teori, yurisdiksi terfragmentasi akan lebih memberikan kepuasan kepada konsumen daripada kewenangan yang terkonsolidasi. Desentralisasi akan memberikan peluang antar yurisdiksi yang berbeda untuk bersaing dalam memberikan kepuasan kepada publik atas penyediaan barang dan layanannya

Kekurangan Desentralisasi

. Interpretasi Marxist tampaknya masih cenderung melihat negara sebagai satu kesatuan dan tidak perlu dipisah-pisah antar wilayah geografis. Terdapat beberapa penjelasan yang melandasi ketidak berpihakan pandangan ini terhadap desentralisasi. Pertama, pandangan ini melihat bahwa pembagian wilayah dalam konteks desentralisasi hanya akan menciptakan kondisi terjadinya akumulasi modal sehingga memunculkan kembali kaum kapitalis. Kedua, desentralisasi juga akan mempengaruhi konsumsi kolektif sehingga akan dipolitisasi. Konsumsi kolektif dimaksudkan untuk memberikan pelayanan atas dasar kepentingan semua kelas. Desentralisasi hanya akan menghasilkan ketidak-adilan baru dalam konsumsi kolektif antar wilayah. Ketiga, meskipun demokrasi pada dasarnya akan menempatkan mayoritas dalam pemerintahan daerah (yang berarti seharusnya kelas pekerja yang mendominasi, tetapi ada banyak cara yang bisa dilakukan oleh kaum kapitalis untuk menghalang-halangi munculnya kelas pekerja dalam pemerintahan. Lembaga-lembaga perwakilan dalam pemerintahan daerah tetap merupakan simbol demokrasi liberal dan tetap akan dikuasai oleh kaum kapitalis. Keempat, dalam kaitannya dengan hubungan antar pemerintahan, maka pemerintah daerah hanya menjadi kepanjangan aparat pemerintah pusat untuk menjaga kepentingan monopoli kapital. Dalam bidang perencanaan, desentralisasi juga tidak akan pernah menguntungkan daerah-daerah pinggiran dan membiarkannya dengan melindungi daerah kapitalis. Desentralisasi juga menghindarkan redistribusi keuangan dan pajak dari daerah kaya ke daerah miskin. Desentralisasi hanya akan menghilangkan tanggung jawab kaum borjuis terhadap daerah-daerah yang tertekan. Kelima, terdapat berbagai rintangan mengenai bagaimana demokrasi lokal akan berjalan dalam suasana desentralisasi. Rintangan ini mencakup aspek ekologis, politik, dan ekonomi yang menyebabkan demokrasi di tingkat lokal hanya akan mengalami kegagalan. Menurut pandangan Marxist semua ini hanya akan dapat ditanggulangi oleh sentralisasi yang bertujuan untuk redistnbusi dan keadilan.

Konsep Desentralisasi di Berbagai Negara

Desentralisasi dalam Pustaka Anglo Saxon

Pada dasarnya di kalangan pakar di negara-negara Anglo Saxon terdapat tiga pengertian dari konsep desentralisasi (decentralization; decentralisation). Pertama, pengertian yang sempit dari konsep tersebut. Desentralisasi tidak mencakup konsep dekonsentrasi ataupun konsep lainnya. Pengertian ini antara lain di anut oleh Alderfer [8]yang berpendapat bahwa :

There are two general principles upon which the center allocates power to its subdivisions. In deconcentration, it merely sets up administrative units or field stations, singly or in a hierarchy, separately or jointly, with orders as to what they should do it. No major matters or policy are decided locally, no fundamental dicisions taken. The central agency reserves oll basic powers to itself. Local afficials are strictly subordinate ; they carry out orders. In decentralization, local nunits are established with certain powers of their own and certain fields of action in which they may exercise their own judgement, initiative, and administration.

(Ada dua prinsip umum dimana pemerintah pusat melimpahkan kewenangannya kepada pemerintah daerah. Dalam dekonsentrasi ini hanya sekedar membuat aturan-aturan administratif dalam suatu hierarki, jadi apa yang harus dilakukan tetap bersama-sama dengan pemerintah pusat. Jadi tidak ada urusan ataupun kebijakan umum yang diputuskan secara lokal, tidak ada keputusan fundamental yang bisa diberikan. Semua kekuasaan penting tetap dipertahankan dan berada pada pemerintah pusat, pejabat-pejabat di daerah adalah benar-benar bawahan dan mereka hanya melaksanakan perintah. Dalam desentralisasi, pemerintah daerah menggunakan kekuasaannya sesuai keinginan sendiri, melaksanakan kegiatan dengan pertimbangan sendiri, inisiatif dan administrasi sendiri. (Alderfer, 1964:176).

            Dari uraian tersebut dapat diperoleh perbedaan antara desentralisasi dan dekonsentrasi. Desentralisasi mewujudkan daerah otonom dengan kekuasaan dan bidang-bidang kegiatan tertentu yang dijalankan menurut pertimbangan dan prakarsa sendiri. Sedangkan dekonsentrasi menciptakan kesatuan administrasi atau instansi vertikal untuk mengemban perintah dari atasan. Kesatuan administrasi atau instansi vertikal tersebut merupakan bawahan dari Pemerintah Pusat. Dalam dekonsentrasi tidak terdapat pembuatan kebutusan yang mendasar atau keputusan kebijaksanaan di tingkat daerah.

            Kedua, pengertian desentralisasi yang luas mencakup konsep dekonsentrasi. Pengertian ini di anut oleh Perrserikatan Bangsa-Bangsa (PBB). Dalam penerbitannya di tahun 1962 PBB mengemukakan pendapatnya, bahwa :

The term decentralization as used here refers to the transfer of authority away from the national capital whether by deconcentration (i.e. delegation) to field offices or by devolution to local authorities or other local bodies.

( Istilah desentralisasi yang dimaksudkan disini adalah sehubungan dengan penyerahan kekuasaan dari pemerintah pusat, apakah melalui dekonsentrasi (pelimpahan kekuasaan) kepada pemerintah daerah atau dengan melalui devolusi (penyerahan kekuasaan) kepada pemerintah daerah atau lembaga-lembaga lainnya yang ada di daerah. (United Nations, 1962 : 28-29).

            Dari pendapat PBB itu terlihat bahwa istilah desentralisasi yang dipakai oleh Alderfer disebut sebagai devolusi (devolution) oleh PBB. Selanjutnya berkaitan dengan pendapat PBB di atas maka Norman D.Palmer juga berpendapat demikian, dimana pakar ini mengutip pengertian desentralisasi dari Oxford English Dictionary. Dalam kamus itu dikemukakan bahwa desentralisasi merupakan “the weakening of the central authority and distribution of its functions among the branches of local administrative bodies” (Bahwa desentralisasi itu dapat melemahkan kekuasaan pemerintah pusat dan membagikan fungsi-fungsinya kepada pemerintah di daerah. Norman D.Palmer, 1964 : 21-25)

            Jadi menurut Norman D.Palmer bahwa desentralisasi tidak perlu melemahkan wewenang Pemerintah Pusat. Sebaliknya, desentralisasi sering digunakan sebagai sarana untuk menguatkan wewenang Pemerintah Pusat dan memungkinkan pelaksanaan fungsi-fungsinya secara lebih efektif serta untuk mempertahankan pengawasan secara seksama terhadap lembaga perwakilan rakyat daerah atau lembaga-lembaga otonom di tingkat daerah.

Lebih lanjut Norman D. Palmer mengetengahkan pengertian desentralisasi yang mencakup devolusi dan dekonsentraasi sebagai berikut :

….decentralisation involves a significant measure either of deconcentration, that is the delegation of some authority by a central departement or agency to field offices is the conferring of real powers on local authorities.

(….desentralisasi adalah meliputi suatu tindakan, baik itu merupakan dekonsentrasi, berupa pelimpahan kewenangan dari pemerintahn pusat kepada daerah, atau kepada unit pelaksana di daerah dengan memberikan kekuasaan yang sungguh-sungguh kepada daerah. Palmer, 1964 : 21-25).

            Pengertian yang sama juga diberikan oleh Brian C Smith, mengatakan bahwa “dalam sistem politik negara kesatuan, desentralisasi mencakup devolusi dan dekonsentrasi”.(Smith, 1967 : 1).

Devolusi adalah penyerahan wewenang untuk mengambil keputusan dalam bidang kebijaksanaan publik kepada lembaga perwakilan rakyat di tingkat lokal dengan undang-undang. Sedangkan dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang untuk mengambil keputusan administrasi atas nama Pemerintah Pusat kepada pejabat di daerah yang bertanggungjawab dalam kebijaksanaan publik dalam wilayah yuridiksi tertentu. (Smith, 1967 : 2).

            Dalam karyanya yang mutahir, pakar ini juga menegaskan pengertian desentralisasi sebagai berikut :

Lexicographically, decentralization means both reversing the concentration of administration at a single centre and conferring powers of local government. The dictionary thus captures the idea of decentralization as a political phenomenon involves the delegation of power to lower levels in a territorial hierarchy, whether the hierarchy is one of governments within a state or offices within a large-scale organization.

(Secara leksikografis (menurut kamus), desentralisasi itu berarti merupakan kebalikan pemusatan pemerintahan pada pusat dan berarti memberikan kekuasaan pada pemerintah di daerah. Jadi kamus itu mengandung gagasan dari desentralisasi  sebagai sebuah fenomena politik  berkenaan dengan pelimpahan kekuasaan kepada level yang lebih rendah dalam suatu wilayah, apakah itu pemerintahan dalam suatu negara atau dinas-dinas dalam suatu organisasi yang berskala besar. (Smith, 1985 :1)

            Bertolak dari pengertian desentralisasi yang luas, A.H. Hanson menyebut devolusi sebagai “desentralisasi politik” (political decentralization), karena dalam devolusi wewenang yang diserahkan oleh Pemerintah Pusat kepada pemerintah daerah merupakan wewenang untuk mengambil keputusan politik dan administrasi. Menurut pakar ini, devolusi sering pula di sebut sebagai “desentralisasi demokrasi” (democratic decentralization), karena dalam devolusi terjadi penyerahan wewenang kepada lembaga perwakilan rakyat daerah yang didasarkan atas pemilihan. Sedangkan dekonsentrasi di sebut “desentralisasi administrasi” (administrative decentralization) atau “desentralisasi birokrasi” (bureaucratic decentralization), karena dalam dekonsentrasi wewenang yang dilimpahkan oleh Pemerintah Pusat kepada para pejabat di daerah merupakan wewenang untuk mengambil keputusan administrasi. (Hanson, 1964 : 2-3).

Ketiga, pengertian desentralisasi yang sangat luas mencakup dekonsentrasi dan sub konsep lainnya. Pengertian ini dikemukakan oleh G.Shabbir Cheema dan Dennis A.Rondinelli sebagai berikut :

Although the authors of various use different terms to identify different degrees or forms of decentralization all agree that the differences are important. They refer to four major forms of decentralization: deconcentration, delegation to semi autonomus or parastatal agencies, devolution to local government and transfer of functions from public to non government institutions.

(Walaupun para penulis menggunakan istilah-istilah yang berbeda untuk menyatakan berbagai tingkat atau bentuk desentralisasi, semuanya sependapat bahwa perbedaan-perbedaan itu adalah penting, mereka menunjukkan bentuk-bentuk utama dari desentralisasi, dekonsentrasi, pelimpahan wewenang kepada pemerintah daerah (parastatal), devolusi pada pemerintah lokal dan penyerahan fungsi-fungsi dari lembaga negara kepada lembaga swasta. (Cheema and Rondinelli, 1988 : 18).

Bersama John R. Nellis dalam karyanya yang lain kedua penulis tersebut juga menyebut keempat sub konsep dari desentralisasi yakni dekonsentrasi (deconcentration), delegasi (delegation), devolusi (devolution), dan swastanisasi (privatization) atau debirokratisasi (debureaucratization).

Lebih lanjut dijelaskan bahwa Dekonsentrasi adalah penyerahan sejumlah wewenang dan pertanggungjawaban administrasi tertentu kepada jajaran yang lebih rendah dalam lingkungan kementerian atau badan pemerintah pusat.(Rondinelli and Cheema, 1983 : 14)

Delegasi merupakan penyerahan pertanggungjawaban managerial bagi fungsi-fungsi khusus tertentu kepada organisasi-organisasi yang berada di luar struktur resmi birokrasi dan yang secara tidak langsung dikendalikan oleh Pemerintah Pusat. Dalam kaitannya dengan delegasi ketiga penulis itu menjelaskan lebih lanjut, bahwa :

In developing countries, responsibilities have been delegated to public corporations, regional development agencies, special function authorities, semi autonomous project implementation units, and a variety of parastatal organisation.

(Di negara sedang berkembang, pertanggungjawaban telah dilimpahkan kepada kosporasi publik, cabang-cabang pemerintah yang berkembang di daerah, kewenangan fungsi secara khusus, unit pelaksana proyek semi otonom, dan berbagai organisasi pelaksana di daerah parastatal. Rondinelli and Cheema, 1983 : 19)

Devolusi adalah pembentukan atau penguatan secara finansial dan hukum unit-unit pemerintahan di tingkat sub nasional yang aktivitas-aktivitasnya secara substansial di luar kendali pemerintah pusat. Dengan devolusi, unit-unit pemerintahan daerah adalah otonom dan bebas. Karena status hukumnya membuat unit-unit pemerintahan itu terpisah dari pemerintah pusat.(Rondinelli and Cheema, 1983: 24)

Sedangkan swastanisasi di katakan bahwa :

Some governments have divested themselves of responsibility for functions and have either transferred to voluntary organizations or allowed them to be performed by private anterprises. In some cases, governments have tranferred responsibilities to pararel organizations such as national industrial and trade associations, professional groups, religious organizations, political parties or cooperatives.

(Beberapa pemerintah yang melepaskan diri dari pertanggungjawaban fungsi-fungsi dan telah menyerahkannya kepada organisasi sukarela dan memperbolehkan dilaksanakan oleh lembaga swasta. Dalam beberapa kasus pemerintah telah menyerahkan kepada lembaga terkait seperti industri nasional dan asosiasi perdagangan, kelompok profesional, organisasi keagamaan, partai-partai politik, atau koperasi. Rondinelli and Cheema,1983:28).

Desentralisasi dalam Pustaka Belanda

Seperti halnya dalam pustaka Anglo Saxon, perbedaan antara konsep desentralisasi dan konsep dekonsentrasi pada dasarnya juga di anut dalam pustaka Belanda. Dalam uraiannya mengenai desentralisasi, A.M. Donner sepintas membedakan pengertian konsep desentralisasi dengan konsep dekonsentrasi sebagai berikut :

Van decentralisatie is sprake wanneer het bestuur, behalve door de ambten van de (eenheids-) staat ook door andere tegenover het centrale met meerdere of mindere zelfstandigheid bekleede niet meer tot een zelfde ambtenorganisatie behorende ambten wordt gevoerd. Om van decentralisatie in orderscheid van deconcentratie te kunnen spreken, is de zelfstandigheid dus een vereiste.

(Berkenaan dengan desentralisasi dapat dikatakan apabila pemerintah itu, selain oleh pejabat-pejabat negara (atau kesatuan-kesatuan), bisa juga oleh yang lain yang berlawanan dengan pusat baik itu lebih berwenang dan mandiri atau kurang dari keadaan itu, tidak lagi dilaksanakan oleh pejabat-pejabat yang termasuk organisasi jabatan yang sama untuk membedakan desentralisasi dan dekonsentrasi, kewenangan atau kedaulatan itulah yang diinginkan. Donner, 1953 : 117).

Berangkat deari pandangan J.H.A. Logemann mengenai negara sebagai organisasi jabatan-jabatan, A.M. Donner mengemukakan bahwa desentralisasi itu terwujud apabila pemerintahan selain dilakukan oleh jabatan-jabatan dari negara (kesatuan) juga dilakukan oleh jabatan-jabatan  lain yang sedikit atau banyak memiliki kemandirian dari pemerintah pusat dan tidak termasuk dalam organisasi jabatan-jabatan yang sama. Untuk membedakan antara desentralisasi dan dekonsentrasi, maka kemandirian itulah merupakan syarat yang menentukan.

Selanjutnya Ph. Kleintjes mengemukakan pengertian desentralisasi bahwa untuk mewujudkan otonomi dan medebewind, maka perlu penyerahan pengurusan kepentingan kepada penguasa setempat yang mandiri. Sebagian dari tugas pemerintahan pusat harus dialihkan kepada mereka yang dapat dianggap mengetahui kebutuhan daerah serta alat-alat yang diperlukan. (Kleintjes, 1933 : 2).

Seperti halnya dalam pustaka Perancis, dalam pustaka Belanda terdapat penggolongan antara desentralisasi teritorial dan desentralisasi fungsional. (Stroink dan Steenbeek, 1985 : 68-74).

Kemudian (Van der Pot, 1985 : 525) mengenai “teritoriale en functionale decentralisaties”. Desentralisasi teritorial mewujudkan “gebiedscorporaties”, yakni korporasi yang didasarkan atas wilayah tertentu, sedangkan desentralisasi fungsional menciptakan “doelcorporaties” yakni korporasi yang didasarkan atas tujuan atau fungsi tertentu. Dengan demikian apa yang di sebut desentralisasi teknik dalam pustaka Perancis di sebut desentralisasi fungsional dalam pustaka Belanda.

Desentralisasi dalam Pustaka Perancis

Perbedaan dan pemisahan yang tajam antara pengertian konsep desentralisasi dan konsep dekonsentrasi seperti diutarakan Alderfer pada dasarnya di anut dalam pustaka Perancis. James W. Fesler menyatakan bahwa “Devolution used by English, but rarely by American scholars, generally is equal to the French decentralisation but occasionally embraces deconcentration as well”.(Devolusi yang digunakan oleh bangsa Inggeris, tapi jarang sekali oleh sarjana-sarjana bangsa Amerika, pada umumnya adalah sama dengan desentralisasi di Perancis, tapi kadang-kadang meliputi juga defenisi untuk dekonsentrasi)

 Selanjutnya Fesler mengemukakan bahwa :

In French usage decentralisation is a term reserved for the transfer of power from a central government to an areally or functionally specialized authority of distinct legal personality (for example, the increase of the degree of autonomy for a local government or of a public-enterprise corporation). Deconcentration, on the other hand, is the French equivalent for “administrative decentralization” within a single government’s hierarchy.

(Desentralisasi yang digunakan di Perancis adalah sebuah istilah yang dimaksudkan sebagai penyerahan kekuasaan dari pemerintah pusat kepada suatu otoritas yang dikhususkan dalam suatu wilayah atau secara fungsional dari personalitas resmi tertentu Umpamanya, peningkatan dari tingkat otonomi bagi suatu pemerintah lokal atau dari suatu korporasi perusahaan swasta. Sebaliknya, dekonsentrasi adalah sama artinya dengan “desentralisasi administratif” di Perancis yang terjadi dalam satu hirarki pemerintahan.Fesler, 1968 : 370-371).

Dari uraian tersebut di atas terlihat pula bahwa konsep desentralisasi dalam pustaka Perancis tidak mencakup konsep dekonsentrasi. Namun konsep desentralisasi meliputi desentralisasi teritorial (decentralisation territoriale) dan desentralisasi fungsional atau desentralisasi teknik (decentralisation technique). Desentralisasi teritorial menciptakan korporasi otonom yang didasarkan atas wilayah tertentu, mempunyai pendapatan dan anggaran serta mengurus kepentingannya sendiri. Desentralisasi teritorial merupakan padanan devolusi dalam pustaka Inggeris atau desentralisasi politik dalam pustaka Amerika Serikat. Sedangkan desentralisasi teknik menciptakan instansi-instansi yang memberikan layanan dalam bidang atau sektor khusus. (Bernard Gournay, 1964 : 4).

Sub konsep “delegasi” (delegation) dalam konsep desentralisasi menurut G.Shabbir Cheema, Dennis A.Rondinelli dan John R.Nellis pada hakekatnya sama dengan desentralisasi teknik ini.

Desentralisasi dalam Pustaka Indonesia

Seperti halnya di Negara Anglo Saxon, di Indonesia pada umumnya terdapat tiga pengertian dari konsep desentralisasi. Pertama, pengertian desentralisasi yang sempit tidak mencakup konsep dekonsentrasi. Pemisahan kedua konsep itu dapat disimak dari berbagai pendapat dikalangan Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia.(Hadji Muhammad Yamin, 1959 : 118).

The Liang Gie juga membedakan desentralisasi dari dekonsentrasi. Tetapi desentralisasi yang dimaksudkan terbatas pada desentralisasi teritorial atau desentralisasi ketatanegaraan. Menurut The Liang Gie, dengan desentralisasi terwujud pemerintahan daerah dengan segenap aparatur kepegawaian dan keuangannya sendiri yang menyelenggarakan pemerintahan dalam lingkungan wilayahnya masing-masing. (The Liang Gie, 1967 : 11).

Disamping memisahkan desentralisasi dari dekonsentrasi, Amrah Muslimin membagi desentralisasi ke dalam desentralisasi politik, desentralisasi fungsional, dan desentralisasi kebudayaan. Apabila ketiga bentuk desentralisasi itu di simak maka desentralisasi politik menurut Amrah Muslimin sama dengan desentralisasi teritorial menurut pustaka Belanda. Desentralisasi fungsional yang dimaksud Amrah Muslimin sama dengan desentralisasi fungsional menurut pustaka Belanda. Sedangkan desentralisasi kebudayaan menurut pakar itu adalah pengakuan adanya hak pada golongan-golongan minoritas dalam masyarakat untuk menyelenggarakan kebudayaan sendiri. (Amrah Muslimin, 1960 : 4). Desentralisasi kebudayaan itu tidak dipraktekkan di Indonesia.

Kedua, pengertian desentralisasi yang luas mencakup dekonsentrasi. Pengertian yang luas ini antara lain dianut oleh RDH. Koesoemahatmadja dan Bayu Surianingrat. Jadi desentralisasi ketatanegaraan atau desentralisasi politik menurut istilah RDH. Koesoemahatmadja dan Bayu Surianingrat, di bagi ke dalam desentralisasi teritorial (teritorialle decentralisatie) dan desentralisasi fungsional (functionele decentralisatie). Desentralisasi teritorial adalah penyerahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri (otonomi). Batas pengaturan tersebut adalah daerah. Sedangkan desentralisasi fungsional adalah pelimpahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus fungsi tertentu. Batas pengaturan tersebut adalah fungsi.

Meskipun Irawan Soejito menganut penggolongan ketiga bentuk desentralisasi tersebut, namun tidak memasukkan desentralisasi teritorial dan desentralisasi fungsional ke dalam desentralisasi ketatanegaraan. Di samping itu, desentralisasi jabatan di sebut sebagai desentralisasi administratif atau dekonsentrasi. (Irawan Soejito, 1984 : 20-24).

Ketiga, pengertian desentralisasi yang sangat luas mencakup dekonsentrasi dan konsep lain. Pengertian ini dikemukakan oleh Bintoro Tjokroamidjojo. Di samping devolusi dan dekonsentrasi, pakar administrasi pembangunan Indonesia ini juga menyebut dua bentuk desentralisasi lainnya, yakni sertatantra dan program partisipatif. Sertatantra adalah penyerahan pelaksanaan tugas pekerjaan yang masih menjadi wewenang Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah. Sedangkan program partisipatif adalah bentuk kegiatan yang merupakan peembinaan pemerintah (Pusat maupun Daerah) tetapi dilakukan berdasarkan prakarsa dan partisipasi masyarakat setempat. Menurut Bintoro, program partisipatif berkaitan dengan kebijaksanaan pemerintah, tetapi pelaksanaannya didesentralisasikan dan bahkan dihubungkan dengan kegiatan masyarakat secara langsung, misalnya perkoperasian. (Bintoro Tjokroamidjojo, 1976 : 82).

Dari berbagai pendapat di kalangan para ahli, baik Indonesia maupun Asing, terlihat adanya aneka ragam arti dari konsep desentralisasi. Namun di antara para ahli, sekalipun berasal dari negara yang berbeda dan berlatarbelakang disiplin ilmu yang berlainan, dapat saja mempunyai pengertian yang sama mengenai konsep desentralisasi. Sebaliknya, sekalipun di antara pakar, berasal dari negara dan berlatarbelakang disiplin ilmu yang sama, dapat mempunyai pengertian yang berbeda mengenai konsep tersebut.

Sekalipun dikalangan pakar Indonesia terdapat pengertian yang berbeda mengenai konsep desentralisasi, namun dalam berbagai peraturan perundang-undangan yang mengatur pemerintahan daerah di Indonesias selalu dianut pengertian yang sempit dari konsep desentralisasi. Pengertian desentralisasi tidak mencakup dekonsentrasi dan konsep lainnya. Bahkan sekalipun dalam praktek penyelenggaraan pemerintahan dianut pula desentralisasi fungsional, namun dalam berbagai Undang-Undang baik Undang-Undang Dasar maupun Undang-Undang tentang pemerintahan daerah di Indonesia hanya di atur desentralisasi teritorial. Hal ini dapat dipahami, antara lain dari pengaturan dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, dalam Bab I pasal 1 butir e dinyatakan bahwa  “desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada Daerah Otonom dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia”. Sedangkan pasal 1 butir f dinyatakan bahwa “dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang dari Pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil Pemerintah dan/atau perangka pusat di daerah”. (Departemen Dalam Negeri, 1999 : pasal 1).

Jadi pada hakekatnya desentralisasi teritorial, atau di sebut secara singkat desentralisasi, menunjuk pada pembagian wewenang atau kekuasaan atas dasar wilayah. Desentralisasi mengakibatkan pembagian wilayah nasional kedalam wilayah-wilayah yang lebih kecil dan dalam wilayah-wilayah tersebut terdapat derajat otonomi tertentu. Masyarakat yang berada dalam wilayah-wilayah tersebut akan menjalankan pemerintahan sendiri melalui lembaga politik dan birokrasi daerah yang terbentuk.

Dalam kaitan dengan uraian di atas, dalam desentralisasi terkait proses pembentukan daerah otonom dan proses penyerahan wewenang tertentu kepada daerah otonom tersebut. Dengan demikian, pengertian desentralisasi yang hanya terpusat pada proses penyerahan wewenang merupakan pengertian yang tidak lengkap. Secara lengkap, pengertian desentralisasi harus mencakup pembentukan daerah otonom dan atau penyerahan wewenang tertentu kepadanya oleh Pemerintah Pusat.

Dari uraian-uraian tentang konsep desentralisiasi berdasarkan pendapat dari kalangan para pakar baik dari luar negeri maupun dari kalangan Indonesia, terlihat ada perbedaan pendapat disamping persamaannya tentang konsep desentralisasi. Namun dalam berbagai peraturan perundang-undangan yang mengatur pemerintahan daerah di Indonesia selalu dianut pengertian yang sempit dari konsep desentralisasi.

Dari beberapa pengertian desentralisasi di atas, dapat ditarik kesimpulan bahwa desentralisasi adalah penyerahan kekuasaan (wewenang, hak, kewajiban, dan tanggung jawab) sejumlah urusan pemerintahan dari pemerintah pusat ke daerah otonom sehingga daerah otonom itu dapat melakukan pengambilan keputusan, perencanaan, pelaksanaan, dan pengawasan dalam masalah-masalah pengelolaan pembangunan untuk mendorong dan meningkatkan kinerja pembangunan.