DESENTRALISASI, OTONOMI DAERAH, DAN PEMILIHAN KEPALA DAERAH LANGSUNG

PENDAHULUAN

              Dalam perspektif desentralisasi dan demokrasi prosedural, sistem pemilihan kepala daerah secara langsung (Pemilihan Kepala  Daerah Langsung) merupakan sebuah inovasi yang bermakna dalam proses konsolidasi demokrasi di aras lokal. Setidaknya, sistem Pemilihan Kepala  Daerah Langsung memiliki sejumlah keunggulan dibandingkan dengan sistem rekruitmen politik yang ditawarkan oleh model sentralistik “ala” UU no. 5 Tahun 1974 atau model demokrasi perwakilan yang diretas oleh UU no. 22 Tahun 1999.

  Secara normatif, berdasarkan ukuran-ukuran demokrasi minimalis, Pemilihan Kepala  Daerah Langsung menawarkan sejumlah manfaat dan sekaligus harapan bagi pertumbuhan, pendalaman dan perluasan demokrasi loka, pertama, sistem demokrasi langsung melalui Pemilihan Kepala  Daerah Langsung akan membuka ruang partisipasi yang lebih luas bagi warga dalam proses demokrasi dan menentukkan kepemimpinan politik di tingkat lokal dibandingkan sistem demokrasi perwakilan- yang lebih banyak meletakkan kuasa untuk menentukan rekruimen politik di tangan segelitir orang di DPRD (Oligarkis). Kedua, dari sisi kompetisi politik, Pemilihan Kepala  Daerah Langsung memungkinkan munculnya secara lebih lebar preferensi kandidat-kandidat yang bersaing serta memungkinkan masing-masing kandidat berkompetisi dalam ruang yang lebih terbuka dibandingkan ketertutupan yang sering terjadi dalam demokrasi perwakilan. Pemilihan Kepala  Daerah Langsung bisa memberikan sejumlah harapan pada upaya pembalikan “syndrome” dalam demokrasi perwakilan yang ditandai dengan model kompetisi yang tidak fair, seperti; praktek politik dagang sapi dan money politics. Ketiga, sistem pemilihan langsung akan memberi peluang bagi warga untuk mengaktualisasi hak-hak politiknya secara lebih baik tanpa harus direduksi oleh kepentingan-kepentingan elite politik-seperti yang kasat mata muncul dalam sistem demokrasi perwakilan. Setidaknya, melalui konsep demokrasi langsung, warga di aras lokal akan mendapatkan kesempatan untuk memperoleh semacam pendidikan politik; training kepemimpinan politik dan sekaligus mempunyai posisi yang setara untuk terlibat dalam pengambilan keputusan politik. Keempat, Pemilihan Kepala  Daerah Langsung memperbesar harapan untuk mendapatkan figure pemimpin yang aspiratif, kompeten dan legitimate. Karena, melalui Pemilihan Kepala  Daerah Langsung, kepala daerah yang terpilih akan lebih berorientasi pada warga dibandingkan pada segelitir elite di DPRD. Dengan demikian, Pemilihan Kepala  Daerah mempunyai sejumlah manfaat, berkaitan dengan peningkatan kualitas tanggungjawab pemerintah daerah pada warganya yang pada akhirnya akan mendekatkan kepala daerah dengan masyarakarat-warganya. Kelima, Kepala daerah yang terpilih melalui Pemilihan Kepala  Daerah akan memiliki legitimasi politik yang kuat sehingga akan terbangun perimbangan kekuatan (check and balances) di daerah; antara kepala daerah dengan DPRD. Perimbangan kekuatan ini akan meminimalisasi penyalahgunaan kekuasaan seperti yang muncul dalam format politik yang monolitik.

Dengan pergantian sistem dari demokrasi perwakilan ke bentuk demokrasi langsung dalam pemilihan kepala daerah maka akan berlangsung proses politik yang sangat dinamis di Indonesia pasca Pemilu 2004. Seperti yang diberitakan secara luas bahwa sampai dengan bulan Juni 2005 akan berlangsung Pemilihan Kepala  Daerah langsung di 7 provinsi, 145 kabupaten dan 26 kota. Setelah itu antara bulan Juni sampai dengan Desember 2005, ada sebanyak 4 Gubernur, 33 Bupati dan 9 Walikota yang akan menyelesaikan masa jabatannya.
Maka setelah mempelajari sub-modul 5 ini, maka pembaca dapat:

1.       Memahami makna desentralisasi dan otonomi daerah dalam konteks hak untuk memilih sendiri pemimpin lokal secara bebas

2.        Memahami proses pemilihan kepala daerah secara langsung dengan segala dinamikanya.

Perangkap Elektoralisme

Walaupun secara normatif, Pemilihan Kepala  Daerah Langsung menyisakan sejumlah harapan namun pada saat yang bersamaan Pemilihan Kepala  Daerah Langsung juga memiliki peluang untuk jatuh dalam perangkap elektoralisme. Oleh karena itu, salah satu faktor kunci yang menentukan keberhasilan memperoleh manfaat dari sistem Pemilihan Kepala  Daerah Langsung adalah kemampuan untuk menghindari jebakan demokrasi elektoral. Hal ini penting karena kurang lebih 6 tahun belakangan ini, konsep demokrasi elektoral – sebagai konsep yang menekankan pada pertarungan kompetitif dalam memperoleh suara rakyat- merupakan konsep yang sangat populer. Prinsip-prinsip demokrasi elektoral tidak hanya diyakini dalam dunia akademik, melainkan sudah menjadi rujukan utama dalam praktek politik dan pemerintahan di Indonesia. Setidaknya hal itu terlihat jelas dalam kerangka paradigmatik yang menjiwai politik regulasi nasional maupun tindakan-tindakan politik yang dilakukan oleh rezim pasca Soeharto, mulai dari rezim Habibie sampai dengan Megawati. Seperti pada umumnya penganut pendekatan elektoral, para akademisi dan praktisi politik dewasa ini merumuskan demokrasi sebagai pengaturan kelembagaan untuk mencapai keputusan-keputusan politik di dalam mana individu-individu, melalui perjuangan memperebutkan suara rakyat pemilih, memperoleh kekuasaan untuk membuat keputusan. Sehingga dalam merumuskan makna demokrasi, mereka selalu merujuk pada tiga hal yang paling elementer; partisipasi, kompetisi dan liberalisasi. Secara prosedural, ketiga hal pokok itu, dilembagakan dalam pemilihan umum dan lembaga perwakilan. Pemilu, merupakan arena kompetisi untuk menentukan pejabat-pejabat publik di eksekutif maupun legislatif. Partai politik dan parlemen merupakan dua institusi politik utama yang menjadi wadah artikulasi dan agregasi kepentingan publik.

Penekanan yang berlebihan pada elektoralisme menimbulkan beberapa kosekuensi: Pertama, demokrasi seolah-olah sudah selesai untuk dibicarakan ketika sistem pemilihan yang menjamin partisipasi dan kompetisi politik secara formal sudah terbangun. Banyak kalangan sudah berpuas diri ketika sistem pemilihan langsung Presiden, Gubernur dan Bupati/ walikota berhasil terumuskan dalam agenda policy reform. Padahal, sistem pemilihan langsung itu tidak akan berarti apa-apa bagi demokrasi jika sistem itu justru menjadi “topeng” atau bahkan dibajak oleh kekuatan-kekuatan anti demokrasi.

Kedua, konsep-konsep demokrasi elektoral beresiko menimbulkan apa yang disebut Tery Karl dengan “kekeliruan elektoralisme” Kekeliruan elektoralisme ini terjadi ketika konsep itu mengistimewakan pemilu di atas dimensi-dimensi lain, dan mengabaikan kemungkinan yang bisa ditimbulkan pemilu multi partai dalam menyisihkan hak sebagian masyarakat tertentu untuk bersaing memperebutkan kekuasaan atau meningkatkan dan membela kepentingannya, atau menciptakan arena-arena pembuatan kebijakan penting yang berada di luar kendali para pejabat terpilih.

Ketiga, optimisme yang menggebu dari konsep demokrasi elektoral dalam menciptakan kepastian-kepastian membuat konsep ini mengabaikan faktor-faktor di luar dimensi pemilu dan partai politik, seperti budaya politik dan legitimasi demokrasi. Budaya politik menyangkut pola keyakinan, nilai-nilai, ide-ide, sentimen dan sikap-sikap suatu masyarakat tentang sistem politik negeri mereka dan peran masing-masing individu dalam sistem tersebut.

Keempat, demokrasi elektoral cenderung formalis dan prosedural sehingga gagal untuk menjelaskan kemunculan bentuk-bentuk partisipasi dan kompetisi semu (ertzast). Mungkin saja terlihat ada perluasan partisipasi massa, namun partisipasi yang terjadi lebih dalam kerangka mobilisasi. Demikian pula dengan kompetisi politik, secara formal menurut kreteria demokrasi elektoral, pemilu multipartai sudah dilakukan secara bebas dan reguler, namun secara substansi kompetisi itu dilakukan dalam manifestasi kultural yang sama sekali berbeda. Sehingga demokrasi elektoral menjadi gagap dalam menjelaskan peranan para botoh dan perilaku mistis dari sebagian elite politik yang tengah melakukan kompetisi politik. Elektoral ternyata bukan satu-satunya ukuran dalam melihat demokrasi bekerja, akan tetapi ada banyak variabel lokal dan kultural yang menjadi penentu keberhasilan jalannya demokrasi di tingkat lokal.

Akhirnya, keempat kritik yang ditujukan pada demokrasi elektoral bukan sesuatu yang berlebihan. Karena pengabaian terhadap dimensi liberalisasi, budaya politik dan legitimasi demokrasi ini menimbulkan kosekuensi terbangunnya model demokrasi semu (pseudo democracy). Juan Linz mendefinisikan demokrasi semu sebagai sebuah kecenderungan dimana “keberadaan lembaga-lembaga politik demokratis secara formal, seperti pemilu multi partai menyebabkan dominasi kekuatan otoriter menjadi tidak kasat mata”. Dalam tipologi yang berbeda demokrasi semu berawal dari konsensus diantara para pemain-pemain politik untuk menggunakan prosedural dan institusi demokrasi secara formal, namun substansi permainan berada di luar skenario yang diinginkan oleh penganjur demokrasi elektoral. Sehingga akahirnya masyarakat menjadi kehilangan kontrol pada substansi maupun proses perumusan kebijakan publik.

Dengan demikian, indikator pertama keberhasil Pemilihan Kepala  Daerah adalah Pemilihan Kepala  Daerah seharusnya memberi ruang kebebasan bagi warga negara dalam mengekspresikan hak-hak dasar. Kedua, Pemilihan Kepala  Daerah berlangsung melalui kompetisi yang fair. Ketiga, Pemilihan Kepala  Daerah seharusnya menciptakan kepemimpinan politik yang berkualitas dan memiliki akuntabilitas yang tinggi. Dalam mewujudkan Pemilihan Kepala  Daerah yang berkualitas, ketiga indikator tersebut di atas, seharusnya teraktualisasi dalam setiap tahap penyelenggaraan Pemilihan Kepala  Daerah mulai dari tahap pendaftaran pemilih, sampai pada pelantikan kepala daerah dan wakil kepala daerah.

Akhirnya, untuk mencapai demokrasi yang lebih substantif berdasarkan indikator di atas, maka cara melihat keberhasilan Pemilihan Kepala  Daerah langsung harus diletakkan pada sejauhmana pencapaian dari sisi proses dan hasil. Dalam demensi proses, Pemilihan Kepala  Daerah langsung seharusnya dibaca sebagai sarana untuk memperdalam dan memperluas proses konsolidasi demokrasi di Indonesia secara kualitatif. Sedangkan dalam demensi hasil; Pemilihan Kepala  Daerah langsung seharusnya ditempatkan sebagai instrumen untuk mendapatkan kepemimpinan politik yang lebih akuntabel dan responsif dalam mengantarkan pelayanan publik dan kesejahteraan bersama yang lebih baik bagi warga-masyarakat di daerah

Problematika

Ada beberapa parameter keberhasilan Pemilihan Kepala  Daerah langsung secara kualitatif dari sisi proses, setidaknya bisa membantu kita untuk memetakan beberapa problematika yang mungkin muncul sekitar desain dan implementasi Pemilihan Kepala  Daerah langsung yang telah dilakukan di Indonesia.

1. Partisipasi Politik

Salah satu isu krusial dalam Pemilihan Kepala  Daerah langsung adalah persoalan partisipasi politik. Karena apa? Partisipasi warga negara dalam puilKepala Daerah memiliki kontribusi bagi pengembangan kualitas demokrasi kalau para partisipan memiliki kesadaran kritis dalam menggunakan hak-haknya. Ada beberapa poin penting dalam isu partisipasi politik ini: Pertama, kemungkinan tingkat partisipasi politik yang rendah dalam Pemilihan Kepala  Daerah Langsung. Indikasi kerah ini setidaknya bisa bersandar pada data hasil pemilu legislatif pada bulan April 2004 dan Pilpres putaran pertama dan kedua. Apa yang terjadi dalam pemilu legislatif dan Pilpres bisa saja akan berulang kembali dalam Pemilihan Kepala  Daerah Langsung. Dalam tiga putaran pemilu itu, terlihat dengan jelas bagaimana tingkat partisipasi pemilih di Indonesia secara kuantitatif dan kualitatif. Salah satu yang menarik dari data itu adalah tingginya angka pemilih yang tidak menggunakan haknya dalam pemilu legislatif 2004. Bahkan beberapa media pernah membuat pernyataan bahwasanya partai politik yang memenangkan pemilu adalah partai Golongan Putih (Golput) karena jumlah golongan masyarakat yang tidak menggunakan hak pilihnya mencapai angka 23,34 persen atau 34,5 juta rakyat.. Sebuah angka yang cukup besar dibandingkan dengan perolehan partai Golkar- yang memenangkan pemilu dengan 24,48 juta suara. Data statistik menunjukkan bahwa partisipasi pemilih dalam pemilu 2004 hanya mencapai 84,07 % dari total 148 juta pemilih yang terdaftar. Sementara suara tidak sah mencapai 8,81 % dari total 124,42 juta pemilih yang mencoblos. Dari 34, 5 juta yang tidak menggunakan hak pilih itu, 23,5 juta diantaranya tidak datang ke tampat pemungutan suara. Pilpres putaran kedua juga ditandai dengan meningkatnya jumlah suara golput. Kalau dalam pemilu legislatif, jumlah pemilih yang mengambil sikap golput 23,34 persen maka dalam pemilihan presiden putaran kedua mencapai angka 35.583.483 (23,37 persen). Memang tingginya jumlah pemilih yang tidak menggunakan haknya tidak selalu bisa dibaca sebagai sikap Golput karena mungkin saja kesalahan administrasi-pencatatan maupun lemahnya sosialisasi pemilu (kesalahan dalam mencoblos). Namun, melihat prolog pemilu 2004 yang ditandai dengan semakin besarnya tingkat ketidak percayaan (distrust) masyarakat pada partai politik, parlemen dan pemilu, maka tingginya angka pemilih yang tidak menggunakan haknya bisa dirasakan sebagai sebuah fenomena protes.

Kedua, kemungkinan kembalinya pola-pola partisipasi semu dalam Pemilihan Kepala  Daerah langsung; melalui instrumen mobilisasi massa pemilih dan buying votters. Keduanya bisa saling menguatkan, munculnya pemilih “siluman” sangat dekat dengan penggunaan uang dalam memperoleh dukungan. Bagiaman modusnya? Modus mobilisasi massa pemilih dalam Pemilihan Kepala  Daerah langsung ini setidaknya akan mirip dengan cara-cara yang digunakan pada pemilu Presiden puataran pertama- dimana seorang kandidat Presiden (walaupun tidak pernah dibuktikan) memobilsasi massa dari luar daerah ke sebuah Pesantren Al Zaitun di Jawa Barat. Dalam Pemilihan Kepala  Daerah langsung modus semacam bisa saja berulang, dimana kandidat yang bersaing akan memobilisasi massa dari luar Provinsi/ Kabupaten/ daerah dimana Pemilihan Kepala  Daerahl itu berlangsung. Peluang mobilisasi pemilih ini menjadi kuat di tengah “kelemahan historis” sistem administrasi kependudukan, karena mudah “disogok” sehingga memudahkan seseorang atau sekelompok orang untuk mendapatkan KTP ganda.

Ketiga, kemungkinan munculnya diskriminasi terhadap pemilih berdasarkan etnisitas. Pentingnya faktor komposisi demografik berbasikan etnisitas dalam perhitungan politik masing kandidat yang bersaing dalam Pemilihan Kepala  Daerah langsung mengakibatkan akan ada upaya yang sistematik untuk memillah-milahkankan masyarakat berdasarkan sentimen etnisitas, seperti dalam kategori pribumi dan pendatang. Dalam konteks semacam ini akan muncul tindakan-tindakan diskriminatif terhadap kelompok-kelompok pemilih yang dianggap tidak menguntungkan posisi politik dari beberapa kandidat.

Ketiga poin krusial dalam partisipasi ini memerlukan langkah-langkah yang serius dari penyelenggara Pemilihan Kepala  Daerahl untuk memikirkan kembali beberapa hal: format pendidikan politik bagi warga agar bisa menggunakan hak pilihnya secara berkualitas; dimana pemilih memiliki kesadaran kritis dan bisa menentukan pilihan secara otonom. Salah satu kesadaran kritis yang perlu dimiliki oleh warga negara adalah bahwa Pemilihan Kepala  Daerah adalah persoalan penentuan orang yang akan mementukan nasibnya. Selain itu perlu ada penataan kembali manajemen pendaftaran pemilih sehingga menghindari munculnya warga yang tidak bisa menggunakan hak pilihnya; men-desain early warning system dalam mencegah secara dini mobilisasi pemilih; menghindari aturan-aturan yang diskriminatif.

2. Kompetisi Politik

Dalam isu kompetisi politik ada problematika yang sedang dan mungkin muncul dalam Pemilihan Kepala  Daerah langsung: Pertama, kompetisi politik yang terjadi Pemilihan Kepala  Daerah langsung tidak berjalan dengan berkualitas ketika lembaga penyelenggara pemilu tidak kompeten dan kredibel. Kedua hal tersebut seringkali dipertanyakan ketika dalam pasal 37 UU no. 32 tahun 2004 yang menyatakan bahwa Pemilihan Kepala daerah dan wakil kepala daerah diselenggarakan oleh KPUD yang bertanggungjawab kepada DPRD. Hal ini ditegaskan lagi dalam pasal 67 ayat (1) butir c yang menyatakan KPUD berkewajiban menyampaikan laporan kepada DPRD untuk setiap tahpa pelaksanaan pemilihan dan menyampaikan informasi kegiatannya kepada masyarakat. Atau butir e dalam pasal yang sama dimana KPUD berkewajiban mempertanggujawabkan penggunaan anggaran kepada DPRD. Pertanggungjawaban penyelenggaraan Pemilihan Kepala  Daerah langsung oleh KPUD ke DPRD tentu menimbulkan sejumlah kontroversi ketika UU no. 12 tahun 2003 secara jelas menempatkan KPU sebagai lembaga yang bersifat nasional, tetap dan mandiri. Ketika UU no. 32 Tahun 2004 menempatkan KPUD dibawah dan bertanggungjawab pada DPRD maka sudah dipastikan akan muncul problematika dari sisi independensi-nya. Karena KPUD akan sangat mudah diintervensi atau juga “dikerjai” oleh kekuatan politik dominan yang menguasai DPRD. Disamping itu, ada beberapa pasal dalam UU no. 32 tahun 2004 yang juga “mengebiri” kewenangan KPUD sebagai penyelenggara Pemilihan Kepala  Daerah langsung. Misalnya, pasal 82 ayat (2) dimana DPRD mempunyai kewenangan untuk memberikan sanksi pembatalan sebagai calon apabila melakukan money politics.

Selain itu, amanat UU no. 32 tahun 2004 yang menyerahkan kewenangan tata cara persiapan dan semua tata pelaksanaan Pemilihan Kepala  Daerah kepada pemerintah dalam bentuk PP akan memungkinkan intervensi kepentingan politik Jakarta (pemerintah pusat) dan akhirnya KPUD menjadi tidak kredibel. Diluar itu, intervensi pemerintah pusat juga dimungkinkan oleh pasal 109 dalam pengesahan pengangkatan pasangan calon Gubernur dan wakil Gubernur; Bupati maupun wakil bupati.

Faktor kopetensi juga menjadi pertanyaan karena KPUD belum berpengalaman dalam membuat perencanaan teknis pelaksanaan pemilihan umum, padahal menurut UU no. 32 tahun 2004, tugas dan wewenang KPUD dalam penyelenggaraan Pemilihan Kepala  Daerah sangat besar. Kewenangan yang besar tanpa diimbangi oleh supervisi, asistensi teknis tentu akan menimbulkan problematika serius dalam teknis penyelenggaraan Pemilihan Kepala  Daerah di daerah.

Kedua adalah kredibilitas dan kopetensi Panitia Pengawas. Belajar dari pengalaman pemilu legislatif dan Pilpres, keberadaan lembaga pengawas seringkali tidak bisa berjalan dengan maksimal. Tidak maksimal-nya fungsi pengawasan ini salah satunya karena lembaga pengawas tidak bisa menjadi lembaga yang independen. Peluang ke arah berkurangnya kemandirian lembaga pengawas ini semakin besar ketika UU no. 32 Tahun 2004 menyatakan Panitia Pengawas dibentuk oleh dan bertanggungjawab kepada DPRD dan berkewajiban menyampaikan laporannya.

Ketiga adalah netralitas birokrasi-pemerintahan daerah. Netralitas ini menjadi persoalan krusial ketika beberapa minggu ini di beberapa tempat sudah mulai muncul indikasi aparat birokrasi didayagunakan dan dikerahkan untuk mendukung kandidat yang ingin mencalonkan diri kembali. Kasus penolakan Penjabat Bupati di Kabupaten Kutai kertanegara menunjukkan bagaimana rentannya posisi birokrat dalam persaingan politik di daerah. Problematika ini terkait dengan beberapa isu; langkah-langkah politik dari Gubernur/ Bupati/ Walikota yang berakhir masa jabatannnya terutama dalam kasus pembiayaan Pemilihan Kepala  Daerah; dan posisi politik dari penjabat kepala daerah

Keempat adalah mengenai pembiayaan Pemilihan Kepala  Daerah. Persoalan di seputar pembiayaan akan terkait dengan kerdibilitas dan kapasitas KPUD dalam menyelenggarakan Pemilihan Kepala  Daerah. Ada beberapa isu yang berkaitan dengan pembiayaan Pemilihan Kepala  Daerah: (a). keterbatasan anggaran ketika terjadi kesenjangan antara kebutuhan anggaran yang diajukan oleh KPUD dengan realisasi yang disetujui oleh DPRD. (b). politisasi pembiayaan Pemilihan Kepala  Daerah, dimana posisi tawar yang dimiliki oleh kekuatan politik dominan atau Kepala daerah yang ingin mencalonkan diri sangat besar dalam menentukan anggaran dan posisi itu bisa dimanfaatkan untuk kepentingan politik. (c). problem transparansi dan akuntabilitas dalam pengelolaan anggaran oleh KPUD.

Kelima berkaitan dengan kemandirian dan koptensi Mahkamah Agung dalam menyelesaikan sengketa hasil Pemilihan Kepala  Daerah. Seperti yang diamanatkan oleh pasal 106 UU no. 32 Tahun 2004, bahwa Mahkamah Agung berwenang memutuskan sengketa hasil Pemilihan Kepala  Daerah yang bersifat final dan mengikat. Pemberian kewenangan bagi Mahkamah Agung untuk memutus sengketa hasil pemilu disamping kontroversial kalau disandingkan dengan UU no. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi, juga karena MA diragukan kredibilitasnya oleh publik (dengan munculnya isu Mafia peradilan) dan dari sisi kemampuannya, terutama dalam memutuskan dengan kurun waktu maksimal 14 hari (bagaimanapun MA dikenal mempunyai tumpukkan pekerjaan rumah yang harus diselesaikan)

Keenam menyangkut political equality (persamaan kesempatan untuk berkompetisi) ketika UU no. 32 tahun 2004 dalam pasal 56 ayat 2 menyatakan bahwa pasangan calon kepala daerah dan wakil kepala daerah diajukan oleh partai politik atau gabungan partai politik yang memenuhi syarat perolehan sekurang-kurangnya 15 % dari jumlah kursi DPRD atau 15 % dari akumulasi perolehan suara sah dalam Pemilu legislatif di daerah bersangkutan. Pembatasan pasangan calon Kepala Daerah yang hanya berasal dari Parpol atau gabungan parpol akan menimbulkan beberapa kosekuensi: (a) Makin terbatasnya preferensi dari pemilih dalam mendapatkan figur-figur yang berkualitas. Karena banyak figur-figur yang memiliki kompetensi tinggi- justru pilihan politik mereka berada diluar – dan tidak bersedia masuk menjadi partisan partai politik. Kalaupun calon independen ini akhirnya masuk dalam bursa kompetisi intrenal partai politik maka posisi tawar mereka cenderung sangat lemah; (b) Politik satu pintu membuat pintu menjadi sesak dan selanjutnya akan memperluas konflik internal dalam partai politik. Dalam pertarungan internal sudah dapat dipastikan akan digunakan segala cara untuk memenangkan pertarungan; seperti penggunaan kekuatan uang, mobilisasi dukungan, premanisme dan juga manipulasi wacana (isu kader dan non kader/ kutu loncat/ anak kos dan sebagainya); dan (c) Hal di atas diperparah dengan fakta empirik yang menyatakan bahwa tidak semua parpol mau dan mampu mengembangkan mekanisme yang demokratis dalam menominasi calon yang diajukan. Seringkali yang justru muncul adalah cara-cara oligarkis yang memungkinkan segelitir elite memanfaatkan kesempatan untuk mendominasi proses pencalonan Kepala Daerah.

3. Civil Liberties (Kebebasan Sipil)

Dalam demensi kebebesan sipil ada dua hal yang bisa menjadi problem krusial: Pertama, munculnya ketakutan pemilih untuk menggunakan hak pilihnya karena penggunaan cara-cara kekerasan; premanisme, intimidasi secara fisik dan teror.

Kedua, munculnya ketakutan dari pemilih untuk menggunakkan hak pilihnya karena menguatnya penggunaan wacana anti pluralisme- dimana orang takut memilih pilihan yang berbeda. Wacana anti pluralisme ini misalnya berbasiskan pada isu pribumi-pendatang; kekerabatan; maupun agama.

Ketiga, adanya pembatasan kebebasan pada warga pemilih dalam memperoleh informasi tentang kandidat yang bersaing. Atau bahkan munculnya manipulasi informasi, dalam bentuk politik pencitraan tanpa ada ruang bagi pemilih untuk mengetahui track record calon Kepala Daerah.

4. Kepemimpinan yang akuntabel

Proses demokrasi di aras lokal tidak berhenti sampai dengan terpilihnya kepala daerah dan wakil kepala daerah, melainkan harus lebih luas dan dalam termasuk menyangkut apakah kepimpinan politik-pemerintahan yang terpilih melalui Pemilihan Kepala  Daerah bisa berorientasi pada kebutuhan dan kepentingan masyarakat banyak. Pemilihan Kepala  Daerah langsung bisa dianggap “gagal” apabila kepemimpinan politik-pemerintahan yang terbangun justru merepresentasikan kepentingan segelitir elite politik (oligarkis) yang berkuasa.

Oleh karena, Pemilihan Kepala  Daerah langsung- yang memungkinkan warga memilih pemimpin mereka secara langsung- harus diikuti oleh perluasan voice, akses dan kontrol masyarkat untuk terlibat secara partisipatoris dalam proses-proses kebijakan. Karena melalui model demokrasi partisipatoris itulah warga –masyarakat akan mempunyai kesempatan untuk mengimbangi model demokrasi perwakilan dan perwalian. 

PERKEMBANGAN DESENTRALISASI DAN OTONOMI DAERAH DI INDONESIA

PENDAHULUAN

Perkembangan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia telah mengalami pasang surut mulai sejak jaman kolonial Belanda sampai saat ini. Pengaruh kekuasaaan regim tampaknya menjadi salah satu elemen yang turut mempengaruhi pasang surutnya desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia. Oleh karena itu bentuk, dimensi dan derajat desentralisasi dan otonomi daerah pun selalu berbeda-beda sesuai dengan keinginan regim yang berkuasa pada zamannya.

Submodul 4 ini membahas mengenai perkembangan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia, mulai dari masa penjajahan Hindia Belanda sampai masa sekarang. Uraian dilakukan berdasarkan kronologis berdasarkan masa kekuasaan regim yang menandai jarak waktu perkembangan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia.

Dengan demikian setalah mempelajari modul 4 ini pembaca diharapkan dapat memahami perkembangan konsep dan implementasi desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia mulai dari:

1.        Masa penjajahan (Belanda dan Jepang),

2.        Masa Orde Lama yaitu; a) masa revolusi kemerdekaan (1945 – 1949), b) masa demokrasi liberal (1950 – 1959), c) masa demokrasi terpimpin (1959 – 1965).

3.        Masa Orde Baru (1965 – 1998),

4.        Masa Reformasi (1999 – sekarang).

Masa Penjajahan

Masa Penjajahan Belanda

Sejarah perpolitikan di Indonesia tidak bisa terlepas dari masa dimana Indoensia mengalami penjajahan, terutama di masa penjajahan Belanda. Karena itu sistem pemerintahan pun tidak bisa terlepas dari sejarah dimana Indonesia mengalami masa penjajahan tersebut. Pada masa penjajahan Belanda, sistem pemerintahan di Indonesia telah dikenal dan diakui adanya sistem pemerintahan daerah. Hal ini dapat dibuktikan dengan adanya undang-undang ketatanegaraan yang dikeluarkan oleh pemerintah Hindia Belanda yang dikenal dengan sebutan reglement op het beleid der regering van nederlandsch indie (stb 1885/2), undang-undang ini sebenarnya bukan mengenai desentralisasi akan tetapi lebih kepada sistem desentralisasi, tetapi dalam undang-undang ini berisi tentang dekonsentrasi yang merupakan salah satu bentuk desentralisasi itu. Disamping itu, pada masa itu telah dikenal wilayah-wilayah administratif, misalnya Jawa yang secara hierarkis dikenal dengan gewest (yang kemudian disebut residentie), afdeeling district, dan onderdistrict.

 Pada tahun 1903 pemerintah kolonial Belanda mengeluarkan decentralisatie wet (Staastblaad No. 329 tahun 1903) yang memberi peluang dibentuknya satuan pemerintahan (gewest) yang mempunyai sistem keuangan sendiri. Penyelenggaraan pemerintahan diserahkan kepada sebuah raad atau dewan di masing-masing daerah. Decentralisatie wet ini kemudian diperkuat dengan decentralisatiebesluit (S 137/1905) dan locale radenordonannti (S 181/1905) yang menjadi undang-undang terbentuknya locale ressort dan locale raad. Akan tetapi pemerintah daerah hampir tidak mempunyai kewenangan, dan bahkan anggota raad sebagiannya diangkat, dan sebagian lagi merupakan pejabat pemerintah. dan beberapa anggota yang dipilih. Hanya raad ditingkat gementee yang dipilih. Dewan daerah atau locale raad memang berhak menentukan peraturan setempat (locale verondeningen) yang menyangkut hal-hal yang belum diatur oleh pemerintah kolonial Belanda. Pengawasan terhadap pemerintah setempat dilaksanakan sepenuhnya oleh gouveneu general (gubernur jenderal) Hindia Belanda yang berkedudukan di Batavia (Yusoff dan Yusron, 2007; 100-101).

Kemudian pada tahun 1922 pemerintah kolonial Belanda mengeluarkan undang – undang baru yang bernama wet op de bestuurhevormin (S.216/1922). Dengan ketentuan perundang-undangan yang baru ini maka dibentuklah sejumlah provincie, regentschap, stadsgemeente, dan groepmeneenschap yang semuanya menggantikan locale resort. Pembentukan sejumlah daerah dilakukan dengan dikeluarkannya ordonantie seperti ordonantie pembentukan provincie Jawa-Madura, provincie West Java, regentschap Batavia. Sementara pulau-pulau di luar Jawa Madura dibentuk melalui groepmeneenschap ordonant. Sehari-hari pemerintahan dijalankan oleh gouveneur untuk provincie, regent di regenschap, dan burgermeester di gemeente. (Yusoff dan Yusron, 2007; 102)

Selain pembentukan pemerintahan yang baru tersebut, terdapat pula pemerintahan yang merupakan persekutuan asli masyarakat daerah setempat yang oleh banyak kalangan disebut zelfbestuurende lanschappen, yakni persekutuan masyarakat adat yang olah pemerintah kolonial Belanda tetap diakuai keberadaanya, seperti desa di Jawa, nagari di Minangkabau, nagori di Rantau Kuatan (Riau), ratin dan penghulu di Siak, subak di Bali, marga di Sumatera Selatan, lembang di Toraja dan lain – lain di beberapa pulau di daerah jajahan Hindia Belanda. Untuk desa di Jawa diatur dengan inlandsche gemmente-ordinantie (S.83/1906) atau IGO, dan untuk masyarakat adat di luar Jawa diatu dengan inlandsche gemmente-ordinantie buitengewesten (IS. 506/1931) atau IGOB. Untuk desa-desa di luar Jawa kemudian diatur lebih lanjut degan desa ordinantie (S.356/1941) yang kemudian tidak terlaksana karena terjadinya Perang Dunia II (The Liang Gie, 1993; 18 -19).

Masa Penjajahan Jepang

Berakhirnya desentralisasi dan otonomi daerah masa penjajahan Belanda ditandai dengan tergantinya regim kolonialisme Hindia Belanda oleh Jepang.hal ini dapat dijelaskan melalui berbagai perubahan bentuk pemerintahan yang telah ada pada masa penjajahan Hindia Belanda oleh pemerintahan Jepang dengan perubahan yang mendasar seperti struktur pemerintahan sebelum masuknya Jepang terdiri atas Gubernur Jenderal, Gubernur, Residen dan Controleur, kasunan, Bupati, Wedana dan Asisten Wedana, kemudian diubah menjadi struktur yang bersifat teritorial yang dibagi kedlam tiga komando oleh pemerintahan Jepang, yaitu:

a.         Sumatera dibawah komando Panglima angkatan darat XXV yang berkedudukan di Bukittinggi;

b.        Jawa dan Madura berada dibawah komando panglima angkatan darat XVI yang berkedudukan di Jakarta;

c.         Daerah lainnya berada dibawah komando panglima angkatan laut yang berkedudukan di Makassar.

Hirarki komando utama adalah Gunseireiken/Saiko Sikkan (panglima besar yang sejajar dengan gubernur jenderal) dan yang mengeluarkan peraturan-peraturan disebut Osamu Seirei dan Gunseiken (pembesar pemerintahan). Di wilayah komando Jawa – Madura Gunseireiken mengeluarkan Osamu Seirei 1942/27 tentang tata pemerintahan daerah, dengan membagi Jawa kedalam beberapa Syuu (dikepalai Syuutyookan) kemudian Syuu dibagi kedalam beberapa Ken (yang dikepalai oleh Kentyoo), Ken dibagi kedalam beberapa Si (yang dikepalai Sityoo). Struktur tersebut menghilangkan gubernur dan parlemen. Struktur pemerintahan yang dibangun Jepang tersebut dalam rangka kepentingan militer Jepang di Indonesia yang sewaktu-waktu dengan mudah dapat dimobilisasi untuk mencapai tujuan-tujuan pemerintahan militer Jepang (Yusoff dan Yusron, 2007; 105).

Masa Orde Lama

Masa Revolusi Kemerdekaan (1945 – 1949).

Salah satu masa yang paling penting untuk dicatat dalam perkembangan politik dan pemerintahan Negara kesatuan republik Indonesia adalah masa revolusi kemerdekaan antara tahun 1945 sampai dengan 1949. Urgensinya adalah bahwa pada masa ini pemerintah Indonesia belum dapat menjalankan secara penuh otoritasnya dalam mengatur dan menjalankan sistem pemerintahannya, karena pengakuan kedaulatan secara penuh baru diperoleh melalui Perjanjian Meja Bundar  pada tahun 1949, dimana Belanda mengakui kedaulatan Indonesia sebagai bekas jajahan Hindia Belanda. Yang paling penting saat itu adalah bagaimana memelihara persatuan dan kesatuan bangsa dalam bingkai Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI). Tetapi walaupun pada masa ini pemerintah Indonesia menerapkan sistem pemerintahan yang sentralistik dalam rangka memperkuat NKRI, tetapi justru yang paling pertma dipikirkan adalah bagimana mengatur pemerintahan daerah dalam bingkai NKRI. Itulah sebabnya sehingga undang-undang pertama yang dibuat pada saat itu setelah UUD 1945 adalah  UU No. 1 tahun 1945 yang mengatur pemerintahan daerah yang hanya berisi 6 pasal dengan tanpa adanya penjelasan.

UU No. 1 tahun 1945 menetapkan adanya 3 jenis daerah otonom (tampa menyebut otoritas masing-masing daerah), yaitu 1) keresidenan; 2) kabupaten; dan 3) kota berotonomi. Sedangkan provinsi yang berjumlah 8 berdasarkan penetapan Panitia persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) hanya diarahkan berbentuk daerah administratif tanpa otonomi. Dalam perkembangannya, khusus wilayah provinsi Sumatera berubah menjadi daerah otonom berdasarkan Peraturan pemerintah Nomor 8 tahun 1947. Menurut ketentuan menteri dalam negeri, komite nasional daerah menjadi badan perwakilan rakyat daerah dan bersama-sama dengan kepala daerah menjalankan pemerintahan daerah.

Undang – Undang kedua setelah merdeka yang mengatur tentang pemerintahan daerah di Indonesia dalah UU No. 22 tahun 1948. Undang-undang ini menganut sistem otonomi material, artinya undang-undang menentukan secara rinci kewajiban (otoritas) apa saja yang diberikan dari pemerintah pusat kepada daerah, di luar daripada itu menjadi otoritas pemerintah pusat. dalam undang-undang nomor 22 tahun 1948 ini telah dikenal tiga tingkatan daerah yaitu; (i) Provinsi atau daerah tingkat I, (ii) kabupaten dan kota besar sebagai daerah tingkat II; dan (iii) desa atau kota kecil (negeri, marga, lembang) sebagai daerah tingkat III.

Masa Demokrasi Liberal (1950 – 1959).

Babak kedua dalam perkembanngan sistem pemerintahan di Indonesia, khususnya hubungan antara pemerintah pusat dengan daerah adalah masa demokrasi liberal. Pada masa ini sistem poltik yang dianut oleh Indonesia adalah sistem yang memberi haluan yang besar kepada kekuatan politik, diakui keberadaanya dan turut menentukan kebijakan. Indikasi sistem politik leiberal ditandai oleh beberapa hal diantaranya adalah; (i) dianutnya sistem multi partai, (ii) pengakuan dan kebebasan kepada semua kelompok idiologis memebentuk partai atau kekuatan politik tertentu, dan (iii) dianutnya sistem parlementer dengan pengakuan adanya kelompok oposisi dalam sistem politik dan pemerintahan.

Pada masa tersebut kembali pemerintah Indonesia mengeluarkan UU No. 1 tahun 1957 tentang pokok – pokok pemerintahan daerah. Undang-undang ini mengalami penyesuaian dari undang-undang sebelumnya. Tetapi dalam UU No. 1 tahun 1957 ini dianut istilah baru dalam sistem pemerintahan daerah yaitu apa yang disebut dengan  daerah swantara sebagai suatu kategorisasi dalam pemerintahan daerah. Dalam UU No. 1 tahun 1957 ini yang disebut dengan daerag swantara adalah daerah yang berhak untuk mengurus rumah tangganya sendiri. Dengan demikian pada masa ini dikenal juga tiga tingkatan pemerintahan daerah yaitu; (i) daerah swantara tingkat I, (ii) daerah swantara  tingkat II, dan (iii) derah swantara tingkat III. Adapun wilayah administratif daerah berdasarkan sebutan swantara bertingkat disesuaikan dengan tingkatan dalam UU No. 22/1948).

Perbedaan utama antara UU No. 1 tahun 1957 dengan UU No. 22 tahun 1948 adalah pada subtansi pemberian otonomi kepada daerah. UU. No. 22 tahun 1948 memberikan otonomi materil kepada daerah, artinya otnomi yang dirinci sedemikian rupa sehingga jelas kewenangan yang menjadi urusan pemerintah daerah dan selebihnya adalah urusan pemerintah pusat. Sedangkan dalam UU No. 1 tahun 1957 tidak merinci secara mendalam apa saja yang menjadi kewenangan yang menjadi urusan pemerintah daerah, tetapi dalam UU No. 1 tahun 1957 ini sudah dikenal otonomi yang nyata dan seluas-luasnya.

Masa Demokrasi Terpimpin (1960 – 1965)

Masa demokrasi terpimpin ditandai dengan keluarnya dekrit presiden 5 juli 1959, sebagai tanda berakhirnya UUDS 1950, serta berlakunya kembali UUD 1945. Berlakunya kembali UUD 945 menandai kembalinya era pemerintahan presidensil dengan kewenangan besar ada ditangan presiden. Dengan kewengan yang dipegangnya, presiden Soekarno kemudian menetapkan undang-undang operasional pemerintahan menjadi revolusioner dengan berbagai simbol-simbol perjuangan seperti manifesto politik. Untuk mencapai tujuan politiknya, Soekarno melakukan konsolidasi secara internal melalui penyesuaian-penyesuaian struktur pemerintahan dari pusat sampai daerah. Dalam konteks konsolidasi tersebut Soekarno kemuadian menerbitkan dua peraturan yaitu Penetapan Presiden No. 6 tahun 1959 dan penetapan Presiden No. 5 tahun 1960.

Salah satu yang mendapatkan perhatian dari Presiden Soekarno setelah memegang teraju pemerintahan adalah mereposisi hubungan pusat dan daerah, yakni dengan mencabut UU No. 1 tahun 1957 dan menetapkan Penetapan Presiden No. 6 tahun 1959 dan No. 5 tahun 1960. Salah satu alasan yang menjadi pertimbangan adalah bahwa UU No. 1 tahun 1957 dianggap produk dari sistem yang liberal dan kenyataanya tidak sesuai dengan kehidupan politik yang berkembang dalam konteks demokrasi terpimpin (Affan Gaffar et.al, 2002; 103).

Penetapan presiden No. 6 tahun 1959 mengatur tugas dan fungsi kepala derah serta Badan Pemeriksa Harian (BPH), sedangkan Penetapan Presiden no. 5 tahun 1960 mengatur tugas dan fungsi Dewan Perwakilan Rakyat daerah Gotong Royong (DPRGR). Berdasarkan Penetapan Presiden no. 6 tahun 1959, kepala daerah diberi status pegawai negara dan pengangkatannya ditunjuk oleh presiden. Dengan demikian maka kepala daerah tidak bertanggungjawab kepada DPRGR melainkan kepada Presiden melalui menteri dalam negeri. Sementara itu tugas dan fungsi DPRDR adalah bersama-sama dengan kepala daerah menetapkan peraturan daerah. Kedua penetapan presiden tersebut masih menganut tiga tingkatan pemerintahan daerah, masing-masing: (i) daerah tingkat I, (ii) daerah tingkat II, dan (iii) daerah tingkat III.

Masa Orde Baru & Reformasi

Otonomi Daerah Masa Orde Baru

Sejak tahun 1966, pemerintah Orde Baru berhasil membangun suatu pemerintahan nasional yang kuat dengan menempatkan stabilitas politik sebagai landasan untuk mempercepat pembangunan ekonomi Indonesia. Politik yang pada masa pemerintahan Orde Lama dijadikan panglima, digantikan dengan ekonomi sebagai panglimanya, dan mobilisasi massa atas dasar partai secara perlahan digeser oleh birokrasi dan politik teknokratis. Banyak prestasi dan hasil yang telah dicapai oleh pemerintahan Orde Baru, terutama keberhasilan di bidang ekonomi yang ditopang sepenuhnya oleh kontrol dan inisiatif program-program pembangunan dari pusat. Dalam kerangka struktur sentralisasi kekuasaan politik dan otoritas administrasi inilah, dibentuklah Undang-Undang No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah.

Mengacu pada UU ini, Otonomi Daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban Daerah untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri sesuai dengan peraturan perundangan yang berlaku. Selanjutnya yang dimaksud dengan Daerah Otonom, selanjutnya disebut Daerah, adalah kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas wilayah tertentu yang berhak, berwenang dan berkewajiban mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri dalam ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia, sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Undang-undang No. 5 Tahun 1974 ini juga meletakkan dasar-dasar sistem hubungan pusat-daerah yang dirangkum dalam tiga prinsip:

1.        Desentralisasi, penyerahan urusan pemerintah dari Pemerintah atau Daerah tingkat atasnya kepada Daerah menjadi urusan rumah tangganya;

2.        Dekonsentrasi, pelimpahan wewenang dari Pemerintah atau Kepala Wilayah atau Kepala Instansi Vertikal tingkat atasnya kepada Pejabat-pejabat di daerah;

3.        Tugas Pembantuan (medebewind), tugas untuk turut serta dalam melaksanakan urusan pemerintahan yang ditugaskan kepada Pemerintah Daerah oleh Pemerintah oleh Pemerintah Daerah atau Pemerintah Daerah tingkat atasnya dengan kewajiban mempertanggungjawabkan kepada yang menugaskannya.

Dalam kaitannya dengan Kepala Daerah baik untuk Dati I (Propinsi) maupun Dati II (Kabupaten/Kotamadya), dicalonkan dan dipilih oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dari sedikit-dikitnya 3 (tiga) orang dan sebanyak-banyaknya 5 (lima) orang calon yang telah dimusyawarahkan dan disepakati bersama antara Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah/Pimpinan Fraksi-fraksi dengan Menteri Dalam Negeri, untuk masa jabatan 5 (lima) tahun dan dapat diangkat kembali untuk 1 (satu) kali masa jabatan berikutnya, dengan hak, wewenang dan kewajiban sebagai pimpinan pemerintah Daerah yang berkewajiban memberikan keterangan pertanggungjawaban kepada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sekurang-kurangnya sekali setahun, atau jika dipandang perlu olehnya, atau apabila diminta oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, serta mewakili Daerahnya di dalam dan di luar Pengadilan.

Berkaitan dengan susunan, fungsi dan kedudukan anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, diatur dalam Pasal 27, 28, dan 29 dengan hak seperti hak yang dimiliki oleh anggota Dewan Perwakilan Rakyat (hak anggaran; mengajukan pertanyaan bagi masing-masing Anggota; meminta keterangan; mengadakan perubahan; mengajukan pernyataan pendapat; prakarsa; dan penyelidikan), dan kewajiban seperti a) mempertahankan, mengamankan serta mengamalkan PANCASILA dan UUD 1945; b)menjunjung tinggi dan melaksanakan secara konsekuen Garis-garis Besar Haluan Negara, Ketetapan-ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat serta mentaati segala peraturan perundang-undangan yang berlaku; c) bersama-sama Kepala Daerah menyusun Anggaran Pendapatan dan Belanja daerah dan peraturan-peraturan Daerah untuk kepentingan Daerah dalam batas-batas wewenang yang diserahkan kepada Daerah atau untuk melaksanakan peraturan perundangundangan yang pelaksanaannya ditugaskan kepada Daerah; dan d) memperhatikan aspirasi dan memajukan tingkat kehidupan rakyat dengan berpegang pada program pembangunan Pemerintah.

Dari dua bagian tersebut di atas, nampak bahwa meskipun harus diakui bahwa UU No. 5 Tahun 1974 adalah suatu komitmen politik, namun dalam prakteknya yang terjadi adalah sentralisasi (baca: kontrol dari pusat) yang dominan dalam perencanaan maupun implementasi pembangunan Indonesia. Salah satu fenomena paling menonjol dari pelaksanaan UU No. 5 Tahun 1974 ini adalah ketergantungan Pemda yang relatif tinggi terhadap pemerintah pusat

Otonomi Daerah Masa Reformasi

Upaya serius untuk melakukan desentralisasi di Indonesia pada masa reformasi dimulai di tengah-tengah krisis yang melanda Asia dan bertepatan dengan proses pergantian rezim (dari rezim otoritarian ke rezim yang lebih demokratis). Pemerintahan Habibie yang memerintah setelah jatuhnya rezim Suharto harus menghadapi tantangan untuk mempertahankan integritas nasional dan dihadapkan pada beberapa pilihan yaitu ,

1. melakukan pembagian kekuasaan dengan pemerintah daerah, yang berarti mengurangi peran pemerintah pusat dan memberikan otonomi kepada daerah;
2. pembentukan negara federal; atau
3. membuat pemerintah provinsi sebagai agen murni pemerintah pusat.

Pada masa ini, pemerintahan Habibie memberlakukan dasar hukum desentralisasi yang baru untuk menggantikan Undang-Undang No. 5 Tahun 1974, yaitu dengan memberlakukan Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang No. 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Beberapa hal yang mendasar mengenai otonomi daerah dalam Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang sangat berbeda dengan prinsip undang-undang sebelumnya antara lain :

1. Dalam Undang-undang Nomor 5 Tahun 1974 pelaksanaan otonomi daerah lebih mengedepankan otonomi daerah sebagai kewajiban daripada hak, sedang dalam Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 menekankan arti penting kewenangan daerah dalam mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat melalui prakarsanya sendiri.
2. Prinsip yang menekankan asas desentralisasi dilaksanakan bersama-sama dengan asas dekonsentrasi seperti yang selama ini diatur dalam Undang-undang Nomor 5 Tahun 1974 tidak dipergunakan lagi, karena kepada daerah otonom diberikan otonomi yang luas, nyata dan bertanggung jawab. Hal ini secara proporsional diwujudkan dengan pengaturan, pembagian dan pemanfaatan sumber daya nasional yang berkeadilan, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah. Di samping itu, otonomi daerah juga dilaksanakan dengan prinsip-prinsip demokrasi yang juga memperhatikan keanekaragaman daerah.
3. Beberapa hal yang sangat mendasar dalam penyelenggaraan otonomi daerah dalam Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999, adalah pentingnya pemberdayaan masyarakat, menumbuhkan prakarsa dan kreativitas mereka secara aktif, serta meningkatkan peran dan fungsi Badan Perwakilan Rakyat Daerah. Oleh karena itu, dalam Undang-undang ini otonomi daerah diletakkan secara utuh pada daerah otonom yang lebih dekat dengan masyarakat, yaitu daerah yang selama ini berkedudukan sebagai Daerah Tingkat II, yang dalam Undang-undang ini disebut Daerah Kabupaten dan Daerah Kota.
4. Sistem otonomi yang dianut dalam Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 adalah otonomi yang luas, nyata dan bertanggung jawab, dimana semua kewenangan pemerintah, kecuali bidang politik luar negeri, hankam, peradilan, moneter dan fiskal serta agama dan bidang- bidang tertentu diserahkan kepada daerah secara utuh, bulat dan menyeluruh, yang ditetapkan dengan peraturan pemerintah.
5. Daerah otonom mempunyai kewenangan dan kebebasan untuk membentuk dan melaksanakan kebijakan menurut prakarsa dan aspirasi masyarakat. Sedang yang selama ini disebut Daerah Tingkat I atau yang setingkat, diganti menjadi daerah propinsi dengan kedudukan sebagai daerah otonom yang sekaligus wilayah administrasi, yaitu wilayah kerja Gubernur dalam melaksanakan fungsi-fungsi kewenangan pusat yang didelegasikan kepadanya.
6. Kabupaten dan Kota sepenuhnya menggunakan asas desentralisasi atau otonom. Dalam hubungan ini, kecamatan tidak lagi berfungsi sebagai peringkat dekonsentrasi dan wilayah administrasi, tetapi menjadi perangkat daerah kabupaten/kota. Mengenai asas tugas pembantuan dapat diselenggarakan di daerah propinsi, kabupaten, kota dan desa. Pengaturan mengenai penyelenggaraan pemerintahan desa sepenuhnya diserahkan pada daerah masing-masing dengan mengacu pada pedoman yang ditetapkan oleh pemerintah.
7. Wilayah Propinsi meliputi wilayah laut sepanjang 12 mil dihitung secara lurus dari garis pangkal pantai, sedang wilayah Kabupaten/Kota yang berkenaan dengan wilayah laut sebatas 1/3 wilayah laut propinsi.
8. Pemerintah Daerah terdiri dari Kepala Daerah dan perangkat daerah lainnya sedang DPRD bukan unsur pemerintah daerah. DPRD mempunyai fungsi pengawasan, anggaran dan legislasi daerah. Kepala daerah dipilih dan bertanggung jawab kepada DPRD. Gubernur selaku kepala wilayah administratif bertanggung jawab kepada Presiden.
9. Peraturan Daerah ditetapkan oleh Kepala Daerah dengan persetujuan DPRD sesuai pedoman yang ditetapkan Pemerintah, dan tidak perlu disahkan oleh pejabat yang berwenang.
10. Daerah dibentuk berdasarkan pertimbangan kemampuan ekonomi, potensi daerah, sosial budaya, sosial politik, jumlah penduduk, luas daerah, dan pertimbangannya lain yang memungkinkan terselenggaranya otonomi daerah, daerah, daerah yang tidak mampu menyelenggarakan otonomi daerah dapat dihapus dan atau digabung dengan daerah lain. Daerah dapat dimekarkan menjadi lebih dari satu daerah, yang ditetapkan dengan undang-undang.
11. Setiap daerah hanya dapat memiliki seorang wakil kepala daerah, dan dipilih bersama pemilihan kepala daerah dalam satu paket pemilihan oleh DPRD.
12. Daerah diberi kewenangan untuk melakukan pengangkatan, pemindahan, pemberhentian, penetapan pensiun, pendidikan dan pelatihan pegawai sesuai dengan kebutuhan dan kemampuan daerah, berdasarkan nama, standar, prosedur yang ditetapkan pemerintah.
13. Kepada Kabupaten dan Kota diberikan otonomi yang luas, sedang pada propinsi otonomi yang terbatas. Kewenangan yang ada pada propinsi adalah otonomi yang bersifat lintas Kabupaten dan Kota, yakni serangkaian kewenangan yang tidak efektif dan efisien kalau diselenggarakan dengan pola kerjasama antar Kabupaten atau Kota. Misalnya kewenangan di bidang perhubungan, pekerjaan umum, kehutanan dan perkebunan dan kewenangan bidang pemerintahan tertentu lainnya dalam skala propinsi termasuk berbagai kewenangan yang belum mampu ditangani Kabupaten dan Kota.
14. Pengelolaan kawasan perkotaan di luar daerah kota dapat dilakukan dengan cara membentuk badan pengelola tersendiri, baik secara intern oleh pemerintah Kabupaten sendiri maupun melalui berkerjasama antar daerah atau dengan pihak ketiga. Selain DPRD, daerah juga memiliki kelembagaan lingkup pemerintah daerah, yang terdiri dari Kepala Daerah, Sekretariat Daerah, Dinas-Dinas Teknis Daerah, Lembaga Staf Teknis Daerah, seperti yang menangani perencanaan, penelitian dan pengembangan, pendidikan dan latihan, pengawasan dan badan usaha milik daerah. Besaran dan pembentukan lembaga-lembaga itu sepenuhnya diserahkan pada daerah. Lembaga pembantu Gubernur, Pembantu Bupati/Walikota, Asisten Sekwilda, Kantor Wilayah dan Kandep dihapus.
15. Kepala Daerah sepenuhnya bertanggung jawab kepada DPRD, dan DPRD dapat meminta Kepala Daerahnya berhenti apabila pertanggungjawaban Kepala daerah setelah 2 (dua) kali tidak dapat diterima oleh DPRD

DESENTRALISASI, OTONOMI DAERAH DAN NEGARA KESATUAN

PENDAHULUAN

Indonesia mempunyai pondasi semangat kebangsaan yang kuat di tengah realitas kebhinnekaan. Hal ini bisa dilihat dari sejarah pendirian negara-bangsa Indonesia yang diperoleh dari penyatuan kedaulatan kebangsaan-kebangsaan kecil di daerah. Oleh karena itu, pengakuan terhadap keberadaan entitas masyarakat daerah di era kemerdekaan melalui kebijakan desentralisasi menjadi mandat sejarah yang sulit dielakkan.

Dalam perjalanannya, sejarah politik Indonesia diwarnai dengan berbagai ketegangan antara pusat dan daerah. Namun pada dasarnya, tuntutan untuk merdeka tidak pernah menjadi target utama dari pergerakan daerah. Gerakan PRRI Permesta di Sulawesi Selatan misalnya, merupakan pemberontakan setengah hati yang menuntut merdeka sebagai bagian dari negosiasi politik dengan pusat. Sementara gerakan Aceh untuk merdeka di masa pemerintahan Sukarno digambarkan sebagai "Pemberontakan Kaum Republik", yaitu pemberontakan oleh para pendiri republik yang kecewa terhadap republik yang didirikannya. Pemberontakan daerah yang terjadi selama pemerintahan Orde Lama tersebut dipicu oleh ketidakadilan pemerintah pusat dalam memperlakukan daerah secara ekonomi, politik dan kultural. Pemberontakan daerah pada prinsipnya adalah politik untuk menuntut perhatian.

            Di bawah represi politik pusat di era Orde Baru, kekecewaan daerah terhadap pusat sebenarnya terus berlanjut, tetapi tidak lagi bisa diekspresikan secara terbuka karena semua ruang politik ditutup dengan cara otoriter. Tatkala kapasitas pusat dalam menutup dan menekan gerakan politik daerah mengalami penurunan, gejolak politik daerah kembali bangkit. Pada periode akhir dekade 1990-an sampai awal 2000-an, Indonesia kembali dihadapkan pada fenomena keinginan beberapa daerah untuk merdeka. Ini berarti, kekecewaan lama daerah dalam hal ketidakadilan ekonomi, politik dan kultural  yang terjadi di era Orde Lama ternyata tidak dijawab secara serius oleh 30 tahun pemerintahan Orde Baru. Pemerintah pasca Orde Baru menyelesaikan tuntutan ini dengan memberikan pengakuan politik dan kultural serta alokasi fiskal yang lebih besar kepada daerah-daerah yang memberontak.

            Oleh karena itu pengelolaan hubungan pusat dan daerah dengan pola baru yang diberlakukan pasca Orde Baru akan mampu untuk memperkuat semangat kebangsaan di seluruh daerah di Indonesia dan tentu saja semangat kebangsaan ini dapat tetap terjaga dalam era reformasi ini dalam binghkai NKRI.

Maka setelah mempelajari sub modul 3 ini pembaca diharapkan dapat:

1.        Melacak sejarah implementasi kebijakan desentralisasi di Indonesia

2.        Implikasi desentralisasi dan otonomi daerah terhadap masa depan komitmen semangat kebangsaan Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Belajar Dari Sejarah

Belajar dari Orde Lama

            Di tahun-tahun awal pendiriannya, negara-bangsa Indonesia harus dihadapkan pada masalah persatuan dan kesatuan nasional. Pada masa demokrasi liberal dan awal demokrasi terpimpin di dekade 1950an terjadi beberapa pemberontakan daerah yang signifikan, antara lain di Sumatra Barat, Sulawesi Selatan yang terkenal dengan PRRI-Permesta, dan Gerakan Aceh Merdeka. Selain itu masih terdapat beberapa pemberontakan kecil yang antara lain terjadi di Jawa Barat yang bermaksud mendirikan negara Islam, dan di Kalimantan Barat di awal 1960an yang terkait dengan etnis Cina (Amal, 1992; Bahar & Tangdililing, 1996). Oleh karena itu sangat mudah dipahami mengapa hubungan pusat-daerah merupakan satu permasalahan pelik politik Orde Lama yang menyita banyak energi.

            Belajar dari pengalaman tersebut, paling tidak terdapat empat pilar penjelasan penyebab munculnya pemberontakan daerah di era Orde Lama (Amal: 1992). Pertama, pemberontakan daerah di luar Jawa dilatar belakangi oleh ketimpangan struktur ekonomi yang mencolok antara Jawa dan luar Jawa. Pulau Jawa yang sangat padat penduduknya berperan menjadi ‘net-importer’, sementara luar Jawa menjadi andalan untuk kepentingan ekspor. Ketidakadilan struktur ekonomi yang lebih menguntungkan Jawa ini masih diperparah oleh kondisi politik yang membatasi harapan masyarakat luar Jawa untuk terlibat dalam proses politik nasional. Partai-partai besar yang berpengaruh secara nasional pada Pemilu 1955 lebih banyak berbasis di Jawa, seperti PNI, NU, dan PKI. Sementara aspirasi luar Jawa hanya diwakili oleh satu partai Masyumi.

            Kedua, pemberontakan daerah Orde Lama tersebut didorong oleh kekecewaan terhadap sistem pemerintahan yang sentralistis yang tidak memberikan ruang yang memadai terhadap otonomi daerah. Para politisi daerah di awal kemerdekaan yakin bahwa otonomi daerah merupakan syarat minimal yang memungkinkan daerah untuk menjaga kepentingannya. Namun, pemerintahan yang berjalan sampai menjelang 1957 cenderung bersifat sentralistis. Pembentukan Republik Indonesia Serikat di akhir 1940an dengan cepat dikembalikan lagi ke bentuk negara kesatuan. Para birokrat dan profesional cenderung untuk menghalangi proses desentralisasi. Kondisi ini menimbulkan kekecewaan yang tinggi di kalangan politisi daerah. Upaya pemerintah pusat mengembangkan otonomi melalui UU No. 1/1957 dinilai sudah terlambat karena kekecewaan daerah telah demikian memuncak.

            Ketiga, peluang pemberontakan daerah di era Orde Lama  diperluas oleh pengorganisasian militer yang berkoisidensi dengan pengorganisasian sipil dan bahkan sekaligus menjadi satu kesatuan dengan polarisasi kultural. Kepemimpinan militer di daerah mempunyai wilayah yang koinsiden dengan kepemimpinan sipil sehingga di antara keduanya mudah untuk menyatu dengan nama daerah. Kemudian, profesionalisasi dan rasionalisasi organisasi militer yang dilakukan oleh militer pusat telah merugikan para militer daerah yang berpendidikan formal rendah. Oleh karena itu, penjelasan ini mengajukan argumen bahwa pemberontakan daerah lebih didorong oleh konflik internal militer yang kemudian menyatu dengan kepemimpinan sipil dan solidaritas kultural.

            Keempat, perdebatan mengenai dasar negara. Ketika PPKI menetapkan Pancasila sebagai dasar negara bagi Republik Indonesia, sejak itu pula muncul gerakan-gerakan penolakan. Pemberontakan Darul Islam adalah salah satu buktinya di awal kemerdekaan. Sejak awal 1950an pertentangan antara para nasionalis di bawah Sukarno yang secara tegas mendukung Pancasila dengan Masyumi yang mendukung Islam sebagai dasar negara semakin tajam. Pertentangan antara nasionalis yang menjadi aktor dominan di pemerintah pusat ini dengan Masyumi ini dengan cepat menjadi perseteruan antara pusat (Jawa) dan luar Jawa sesuai dengan peta geografis basis sosial mereka.

Kegagalan Orde Baru

Pemberontakan-pemberontakan daerah pada masa Orde Lama tersebut berhasil dihentikan oleh Orde Baru. Sejak 1965, hampir tidak terdapat pemberontakan daerah yang berarti. Gerakan-gerakan separatis yang terdapat di Aceh dan Irian Jaya terjadi pada skala yang jauh lebih kecil dan terkendali pusat dibandingkan dengan yang terjadi pada masa Orde Lama. Sulawesi Selatan dan Sumatera Barat yang pada masa Sukarno menjadi daerah yang banyak memberikan perlawanan kepada pusat, pada masa Suharto hal itu tidak lagi terjadi. Pertanyaan yang muncul adalah, bagaimana rejim Orde Baru mengakhiri pemberontakan daerah tersebut.

Berdasar pada argumen kemunculan pemberontakan daerah pada masa Orde Lama yang telah dikemukakan di atas, maka keberhasilan Orde Baru seharusnya bersumber pada kemampuannya untuk menyelesaikan empat sumber masalah tersebut. Namun, bukti menunjukkan bahwa pemerintahan Orde Baru tidak menghentikan semua penyakit tersebut. Orde Baru hanya menyelesaikan dua permasalahan terkait dasar negara dan pengorganisasian militer, namun pada saat yang sama justru semakin memperparah dua permasalahan terpenting yaitu mengembangkan sistem pemerintahan dan keuangan daerah yang semakin tersentralisir, dan semakin memperlebar dikotomi struktur ekonomi yang fundamental antara Jawa dan Luar Jawa. Untuk memahami mengapa hal ini terjadi, kita bisa melakukan pelacakan terhadap karakter rejim Orde Baru.

Karakter Rejim Orde Baru

Sering orang mengatakan bahwa rejim Orde Baru adalah ‘veto regime’, yang lahir di-veto dan mempunyai hak veto untuk menyelamatkan kebangkrutan ekonomi dan meningkatkan stabilitas politik dan integrasi nasional. Padahal, di sisi lain, Orde Baru di bawah kepemimpinan militer dan Suharto sebagai personal, hanya mempunyai sumber-sumber legitimasi politik yang rentan.

Walaupun tidak mempunyai sumber legitimasi politik yang kuat, Orde Baru telah berhasil membentuk pemerintahan yang efektif. Satu ‘trade mark’ keberhasilan Orde Baru yang menjadi penyangga bagi rentetan keberhasilan lainnya adalah kemampuannya dalam menciptakan stabilitas dengan cara melakukan kontrol politik terhadap masyarakat baik secara politik maupun ekonomi.

            Kekuasaan politik Orde Baru yang efektif tersebut berakar dari paling tidak empat sumber utama (Pratikno 1996). Pertama, keleluasaan Orde Baru untuk menggunakan mekanisme kekerasan, baik kekerasan militer maupun kekerasan hukum dalam kehidupan politik sehari-hari. Kedua, klientelisme ekonomi dengan mekanisme money politics untuk membeli dukungan yang berhasil dilakukan berkat melimpahnya sumberdaya ekonomi dari hasil eksport minyak dan hasil alam lainnya. Ketiga, ideologisasi definisi partikularistik seperti demokrasi Pancasila, definisi hak asasi manusia, dan tanggung jawab warga negara terhadap segala kehidupan bernegara untuk melegitimasi otoritarianismenya. Terakhir, dengan memanfaatkan jaringan korporatisme negara untuk ‘menyalurkan’ partisipasi masyarakat menjadi mobilisasi politik yang terkontrol, melalui penunggalan kelompok-kelompok profesi dan kepentingan yang ke bawah menempati posisi penting di hadapan anggotanya, namun ke atas, organisasi ini sangat rentan terhadap intervensi negara (King, 1982).

Karakter Hubungan Pusat-Daerah

Sentralisasi sumberdaya politik dan ekonomi di tangan sekelompok kecil elit di pemerintah pusat adalah konsekuensi yang melekat dari sistem politik otoritarian tersebut. Bahkan, sentralisasi ini masih diperparah lagi dengan dikembangkannya uniformitas supra- dan infra-struktur politik.

Orde Baru mengatur pemerintahan lokal secara detail dan diseragamkan secara nasional (Devas 1989). Organ-organ supra-struktur politik lokal diatur secara terpusat dan seragam tanpa mengindahkan heterogenitas ‘sistem politik’ lokal yang telah eksis jauh sebelum terbentuknya konsep kebangsaan Indonesia. Melalui strategi korporatisme negara, pemerintah Orde Baru melakukan penunggalan kelompok kepentingan yang dikontrol secara terpusat. Para buruh di seluruh nusantara hanya diakui eksistensinya apabila bernaung di bawah SPSI. Demikian pula halnya untuk pegawai negeri yang telah disediakan Korpri, untuk guru telah disediakan PGRI, untuk petani telah disediakan HKTI, untuk pengusaha telah disediakan KADIN, untuk para wartawan telah disediakan PWI, dan lain-lain. Kondisi tersebut diperparah dengan adanya sentralisasi kelembagaan kelompok kepentingan dan kemudian menjadi salah satu mesin politik untuk membangun dukungan masyarakat (walaupun mungkin semu) kepada pemerintah melalui organisasi payung yang dinamakan Golongan Karya (King 1982, Reeve 1990).

Dengan kata lain, dalam era Orde Baru telah terjadi proses negaraisasi (state formation) secara luar biasa yang berusaha menisbikan eksistensi politik lokal yang telah lama berakar di masyarakat. Hal ini menjadi semakin efektif melalui keterlibatan militer dalam day-to-day politics yang secara intens menumbuhkan suasana ketakutan (baik represi ideologis maupun fisik) di kalangan komunitas politik yang berusaha menolak dominasi pusat. Administrasi negara juga terlalu banyak merambah di dalam kehidupan privat, seperti pengurusan Kartu Tanda Penduduk, Surat Kelakuan Baik, Keterangan Bersih Lingkungan, dan lain-lain yang menciptakan ketergantungan individu kepada negara (Antlov 1994).

Mekanisme kontrol politik secara nasional tersebut bahu-membahu dengan sentralisasi pengelolaan sumber daya ekonomi secara nasional yang sangat bias pusat (Jakarta, dan kemudian Jawa). Dengan wacana pembangunan nasional, pemerataan pembangunan antar daerah dan integrasi nasional, pemerintah melakukan pengelolaan sumber daya ekonomi daerah secara nasional. Pertambangan, hutan, beberapa hasil laut dan beberapa jenis perkebenan dikelola secara nasional yang hasilnya dibawa secara penuh ke Jakarta.

Mekanisme sentralistis semacam ini terus berkepanjangan karena dua hal utama. Pertama, pada tingkat nasional, elit politik pembuat keputusan tidak mempunyai basis politik lokal sama sekali. Kekuatan eksekutif nasional (yang bisa jadi hanya Lembaga Kepresidenan, dan bahkan hanya Suharto saja) yang menjadi aktor tunggal dalam pentas politik nasional tidak berakar dari bawah, dan bahkan tidak membutuhkan dukungan politik dari masyarakat untuk kelangsungan kekuasaan politik mereka. Kedua, pada tingkat daerah, masyarakat politik lokal teralienasi dari mekanisme politik yang telah sepenuhnya ternasionalisasi. Bahkan juga, arena politik lokal telah dimonopoli oleh orang pusat yang ada di daerah.

Karena supra-struktur dan infra-struktur politik lokal telah mengalami negaraisasi secara substansial, maka praktis tidak ada resistensi politik daerah yang memadai terhadap sentralisasi pengelolaan sumber daya ekonomi yang terpusat ini. Dengan kata lain, secara ringkas bisa dikatakan bahwa berbagai sosok bias pusat dalam distribusi sumber daya politik dan ekonomi yang terjadi selama 32 tahun terakhir ini adalah produk dari sebuah rejim politik otoritarian yang membangun legitimasi politiknya melalui sentralisasi serta monopoli sumber daya politik dan ekonomi secara nasional.

Namun, cara kerja politik yang sentralistis dan monolitis ini hanya mampu memperbaiki keadaan sesaat dan bersifat semu belaka. Sinyal-sinyal kegagalan pengaturan politik lokal Orde baru semakin mencolok ke permukaan tatkala beberapa masyarakat daerah, terutama Irian Jaya dan Aceh, menuntut perubahan mendasar dalam pengaturan politik lokal dan dalam hubungan pusat-daerah di tahun 1997an. Bahkan, salah satu bentuk tuntutan itu adalah tuntutan separatis untuk membentuk negara sendiri. Tuntutan pembentukan negara sendiri atau melepaskan diri dari bagian wilayah NKRI benar-benar terwujud yakni dengan lepasnya Propinsi Timor Timur dari bagian wilayah NKRI melalui referendum pada era Presiden Habibie.

Fakta-fakta tentang adanya tuntutan separatis yang akhirnya diwujudkan melalui lepasnya Timor Timur dari wilayah Indonesia merupakan bukti bahwa  ‘ketaatan’ komunitas politik lokal terhadap pusat yang terjadi selama ini adalah sebuah ketaatan yang semu dan penuh keterpaksaan. Tentu saja konsep negara-bangsa semacam ini sangat rentan terhadap gejolak. Tatkala krisis ekonomi melanda Indonesia, tatkala reformasi politik digulirkan masyarakat, dan tatkala pelanggaran HAM di Indonesia semakin menjadi sorotan dunia, maka tatkala itulah proses pembusukan politik (bukan pembangunan politik) Orde Baru mulai terangkat ke permukaan.

Desentralisasi, Otonomi Daerah dan

Negara Kesatuan RI.

PENADAHULUAN

Pemerintahan pasca Suharto yang tampil di bawah tekanan demokratisasi dan dilanda kelangkaan sumberdaya ekonomi telah benar-benar tidak bisa memanfaatkan sumber-sumber kekuasaan Orde Baru tersebut secara leluasa. Kekerasan militer tidak bisa lagi digunakan secara terbuka. DOM (Daerah Operasi Militer) Aceh ‘terpaksa’ harus dicabut. Demonstrasi ‘terpaksa’ harus ditangani secara persuasif. Dan perilaku militer menjadi sorotan publik. Klientelisme ekonomi untuk membeli loyalitas menjadi semakin sulit dilakukan, tatkala pemerintah tak lagi kaya. Krisis ekonomi telah menjadikan anggaran negara defisit; sentralisasi pengelolaan sumberdaya ekonomi sekarang ini digugat; dan setiap kebijakan alokasi sumberdaya ekonomi dipertanyakan.  Mempermainkan standar moralitas politik juga sulit dilakukan, ketika rakyat sekarang ini berani bersuara dengan standar nuraninya dan menggugat hukum normatif Orde Baru yang kaya dengan manipulasi politik. Korporatisme negara juga lumpuh, tatkala kelompok-kelompok masyarakat, terutama kelompok profesi, berhasil membangun pluralitas representasi kepentingan mereka tanpa berhasil dikekang negara. 

Kebebasan dan keterbukaan politik yang terjadi pasca Orde Baru membawa konsekuensi logis pada pemerintahan untuk segera mengubah diri. Segala macam kebijakan dan regulasi yang berbau orde baru yang sentralistis diubah sedemikian besarnya menjadi sangat terdesentralisasi. Kebijakan radikal (big bang) desentralisasi diperkenalkan pada tahun 1999 melalui UU No.22/1999 dan UU 25/1999. Dua undang-undang ini lahir untuk merespon dua kondisi sosial-politik yaitu merebaknya tuntutan daerah untuk memperoleh otonomi yang lebih luas, bahkan tuntutan federasi dan merdeka, serta semangat demokrasi yang menuntut ruang partisipasi yang luas.

Dengan setting sosial politik ini maka UU No. 22/1999 dan UU 25/1999 hadir dengan dua misi utama. Pertama, untuk memuaskan semua daerah dengan memberikan ruang partisipasi politik yang tinggi melalui ‘desentralisasi politik’ dari pusat kepada daerah, dan memberikan kesempatan dan kepuasan politik kepada masyarakat dengan memberikan kesempatan untuk menikmati simbol-simbol utama demokrasi lokal (misal pemilihan Kepala Daerah). Kedua, untuk memuaskan daerah-daerah kaya sumberdaya alam yang ‘memberontak’ dengan memberikan akses yang lebih besar untuk menikmati sumberdaya alam yang ada di daerah mereka masing-masing.

Regulasi yang baru ini memberikan kewenangan yang luas kepada daerah otonom yang meliputi seluruh bidang pemerintahan kecuali politik luar negeri, hankam, peradilan, moneter dan fiskal, agama, serta beberapa kewenangan bidang lain. Disamping memperoleh kewenangan politik yang luas, daerah juga memperoleh peluang partisipasi politik yang tinggi. Hal ini dapat dilihat dari kesempatan untuk memilih Kepala Daerah secara langsung, juga pembentukan Badan Perwakilan Desa sebagai perkembangan baru bagi kehidupan demokrasi di tingkat desa. Secara lebih detail, UU No.22/1999 yang kemudian dilanjutkan dengan UU No.32/2004 dengan beberapa revisi, telah melakukan perubahan signifikan dibandingkan dengan sistem yang digunakan di masa Orde Baru.

Pertama, semangat otonomi daerah yang lebih besar ini dimulai dengan perubahan simbolisasi pada nama daerah otonom. Istilah tingkatan daerah otonom (Dati I dan Dati II) dihapuskan, dan diganti dengan istilah yang lebih netral, yaitu Propinsi, Kabupaten dan Kota. Hal ini didasari semangat untuk menghindari citra bahwa tingkatan lebih tinggi (Dati I) secara hierarkhis lebih berkuasa daripada tingkatan lebih rendah (Dati II). Padahal dua-duanya merupakan badan hukum yang terpisah dan sejajar yang mempunyai kewenangan berbeda.

Kedua, UU No.22/1999 memperpendek jangkauan asas dekonsentrasi yang dibatasi hanya sampai pemerintahan Propinsi. Pemerintahan Kabupaten dan Kota telah terbebas dari intervensi pusat yang sangat kuat melalui perangkapan jabatan Kepala Daerah Otonom (Local Self-government) dan Kepala Wilayah Administratif (Field Administration). Bupati dan Walikota adalah Kepada Daerah Otonom saja. Sementara itu jabatan Kepala Wilayah pada kabupaten dan Kota (dulu Kotamadya) sudah tidak dikenal lagi.

Ketiga, Bupati dan Walikota dipilih secara mandiri di daerah tanpa melibatkan pemerintah Propinsi maupun pemerintah Pusat. Dalam UU No.22/1999, Kepala Daerah dipilih oleh DPRD. Oleh karena itu, Bupati/Walikota harus bertanggung jawab kepada dan bisa diberhentikan oleh DPRD sebelum masa jabatannya usai. Sementara itu, pemerintah pusat (Presiden) hanya diberi kekuasaan untuk ‘memberhentikan sementara’ seorang Bupati/Walikota jika dianggap membahayakan integrasi nasional. Pada tahun 2004, diperkenalkanlah Pilkada Langsung di mana Kepala Daerah dipilih secara langsung oleh rakyat dari para pasangan calon yang diajukan oleh partai politik. Perubahan ke arah pendalaman demokrasi ini terus berkembang. UU No.32/2004 ini kemudian direvisi di tahun 2008 dengan memberikan kesempatan kepada calon perseorangan untuk berkompetisi dalam Pilkada Langsung.

Keempat, UU No.22/1999 yang kemudian dilanjutkan oleh UU No.32/2004 menghapuskan posisi wilayah administratif (field administration) pada level Daerah Kabupaten dan Daerah Kota. Integrated Prefectoral System yang sentralistis yang digunakan UU No.5/1974 diubah menjadi Functional System, dan bukan sekedar Unintegrated Prefectoral System yang dikenal pada UU No.1/1957.

Kelima, UU tersebut  menempatkan pemerintahan kecamatan dan kelurahan sebagai perangkat Daerah otonom, yaitu Daerah Kabupaten dan Daerah Kota. Dengan kata lain, pemerintahan kecamatan menempati posisi sebagai kepanjangan tangan pemerintahan daerah otonom (desentralisasi), dan bukan sebagai aparat dekonsentrasi.

Keenam, UU ini memberikan kewenangan yang lebih luas kepada daerah otonom yang meliputi seluruh bidang pemerintahan kecuali politik luar negeri, hankam, peradilan, moneter dan fiskal, agama, serta ‘kewenangan bidang lain’. Hanya saja, definisi ‘kewenangan bidang lain’ ini ternyata masih sangat luas, sebab mencakup perencanaan dan pengendalian pembangunan nasional secara makro, dana perimbangan keuangan, sistem administrasi negara dan lembaga perekonomian negara, pembinaan dan pemberdayaan SDM, pendaya gunaan SDA serta teknologi tinggi strategis, koservasi dan standarisasi nasional.

Sementara itu, keuangan daerah juga mengalami beberapa perubahan. Melalui UU No.25/1999 dan UU No. 33/2004, secara makro sumber-sumber keuangan daerah diperbesar, sejalan dengan dikembangkannya prinsip perimbangan. Jumlah alokasi transfer keuangan ke daerah terus mengalami peningkatan dari tahun ke tahun. Jumlah ini juga semakin terasa untuk dua provinsi yang memperoleh otonomi khusus, yaitu Papua dan Aceh (Nanggroe Aceh Darussalam) melalui dana Otsus dan penyesuaian. Semua ini dilakukan untuk mengurangi kesenjangan fiskal antara pusat dan daerah, meningkatkan kualitas pelayanan publik di daerah, serta meningkatkan sinergi perencanaan pembangunan pusat dan daerah. Tabel berikut menunjukkan peningkatan alokasi transfer pusat ke daerah selama era desentralisasi.

Kecenderungan semakin membesarnya dana perimbangan baik berbentuk DBH, DAU maupun DAK menunjukkan keseriusan pemerintah pusat dalam menjalankan desentralisasi seperti yang telah diperintahkan oleh konstitusi (lihat Pasal 18 ayat 1 s/d ayat 6 UUD 1945).

Seiring dengan perubahan pola otonomi dari otonomi simetris seperti yang dianut pada masa UU Nomor 5 Tahun 1974 ke pola otonomi a-simetris seperti yang digunakan pada masa UU Nomor 22 Tahun 1999 yang kemudian diteruskan oleh UU Nomor 32 Tahun 2004, maka dana yang diberikan dalam rangka otonomi khusus, baik di NAD maupun di Papua dari waktu ke waktu juga semakin meningkat. 

Kebijakan ini memberikan sumberdaya fiskal yang besar kepada daerah-daerah kaya sumberdaya alam yang ‘memberontak’ di akhir 1990an dengan memberikan akses yang lebih besar untuk menikmati sumberdaya alam yang ada di daerah mereka masing-masing. Namun, permasalahan yang tetap muncul adalah bagaimana pengelolaan kapasitas fiskal tersebut, dan bagaimana dampaknya terhadap kesejahteraan masyarakat lokal.

Respon Daerah: Memperbutkan Sumberdaya Turun ke Lokal

Kebijakan pasca Orde Baru yang digambarkan di atas telah memperluas arena dan memperbesar sumberdaya yang tersedia di daerah. Melalui desentralisasi dan otonomi, pemerintah daerah memiliki kesempatan lebih luas untuk memperbaiki kondisi pelayanan publik, perkembangan perekonomian daerah, serta dalam mengembangkan berbagai terobosan baru dalam pengelolaan pemerintahan daerah. Lembaga-lembaga pemantau pelaksanaan otonomi daerah seperti Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah (KPPOD), Jawa Pos Institute of Pro Otonomi (JPIP), SMERU Research Institute, Sustainable Capacity Building for Decentralization Project (SCBD), Yayasan Inovasi Pemerintahan Daerah (YIPD), dan berbagai lembaga lain telah berhasil mendokumentasikan sejumlah inovasi baru daerah yang dikembangkan pada masa implementasi otonomi daerah.

Selain itu, berbagai daerah juga telah semakin maju mengembangkan lembaga-lembaga kerjasama antar daerah untuk memfasilitasi manajemen konflik, pengembangan ekonomi lintas daerah, efisiensi dan efektivitas pelayanan publik, dsb. Beberapa lembaga kerjasama antar daerah yang sudah mulai dikenal antara lain Javapromo (kerjasama 13 kabupaten/kota di Provinsi Jawa Tengah dan D.I. Yogyakarta di bidang Pariwisata), Kartamantul (kerjasama Kota Yogyakarta, Kab Sleman, dan Kab Bnatul), Subosuko Wonosraten (mencakup daerah Surakarta, Boyolali, Sukoharjo, Karanganyar, Wonogiri, Sragen, dan Klaten), Pawonsari (Pacitan, Wonogiri, Wonosari), Barlingmascakeb (Banjarnegara, Purbalingga, Banyumas, Cilacap dan Kebumen), Gerbangkertosusilo (Gresik, Bangkalan, Mojokerto, Surabaya, Sidoardjo dan Lamongan), dan lain-lain.

Berbagai kemajuan tersebut menunjukkan bahwa daerah-daerah semakin memiliki kebebasan untuk mengembangkan wilayahnya sesuai kebutuhan masyarakat lokal dengan bekal kebijakan otonomi yang diberikan oleh pusat.

Namun di sisi lain, masyarakat lokal belum sepenuhnya menikmati desentralisasi fungsi dan fiskal yang diberikan ke daerah. Banyak bagian-bagian dari daerah yang kecewa terhadap kebijakan daerah otonom maupun pemerintah pusat yang pada gilirannya kemudian menuntut mandiri menjadi daerah otonom sendiri. Fenomena inilah yang disebut dengan pemekaran daerah.

Hanya dalam waktu setengah dekade, jumlah daerah otonom di Indonesia bertambah menjadi hampir dua kali lipat. Sejak Oktober 1999 sampai Januari 2008, tercatat telah terbentuk 164 daerah baru terdiri dari 7 provinsi baru, 23 kota baru, dan 134 kabupaten baru, sebagaimana bisa dilihat dalam tabel berikut ini.

Pemekaran Daerah Tahun 1999-2008

Tahun	Bulan	Jumlah Provinsi Baru	Jumlah Kab. Baru	Jumlah Kota Baru	Total
1999	Oktober	-	26	1	27
2000	Juni	2	-	-	2
	Oktober	1	-	-	1
	Desember	2	1	-	3
2001	Juni	-	-	12	12
2002	April	-	19	3	22
	Oktober	1	-	-	1
2003	Februari	-	9	3	12
	April	-	17	-	17
	Mei	-	12	-	12
	Desember	-	23	-	23
2004	Oktober	1	-	-	1
2007	Januari	-	14	2	16
	Maret	-	1	-	1
	Agustus	-	6	2	8
2008	Januari	-	6	-	6
TOTAL		7	134	23	164

         Sumber: Diolah dari UU Pembentukan Daerah Baru, Sekretariat DPR 1999-2008

Fenomena pemekaran daerah pada dasarnya merupakan bentuk lain dari upaya daerah dalam menarik perhatian pusat. Jika pada era Orde Lama daerah menyuarakan tuntutannya melalui pemberontakan, pada era Orde Baru pemberontakan daerah diredam melalui mekanisme penyuapan loyalitas yang elitis dari pusat, maka pada era reformasi pusat merespon tuntutan dari daerah dengan lebih terlembaga melalui pemberian rekognisi politik dan kultural serta alokasi sumberdaya ekonomi yang tidak merata ke seluruh bagian daerah.

Sebagian besar kajian akademis tentang pemekaran daerah menunjukkan bahwa inisiasi pemekaran daerah dipicu oleh kebutuhan untuk pemerataan ekonomi, dan upaya memperbaiki kondisi pelayanan publik dengan menghadirkan negara di tengah-tengah masyarakat. Disamping itu, adanya insentif pemekaran dalam bentuk alokasi DAU dan DAK juga menjadi daya tarik tersendiri bagi daerah-daerah untuk mengajukan usul pemekaran.

Dalam kacamata pemerintah pusat, kebijakan pemekaran juga sangat penting ditempuh dalam kaitannya untuk mendorong munculnya aktivitas perekonomian dan akselerasi pertumbuhan ekonomi di daerah perbatasan dan tertinggal, penguatan identitas keindonesiaan dengan mendekatkan pelayanan pada masyarakat sehingga negara akan dirasakan kehadirannya sangat riil oleh masyarakat, dan sebagai upaya untuk penjagaan wilayah aktif dalam rangka membangun pertahanan dan keamanan di wilayah perbatasan.

Namun demikian, kebijakan pemekaran daerah yang berjumlah lebih dari 160 kasus tersebut tidak membawa dampak yang sama. Pemekaran di masing-masing daerah mempunyai kekhasannya sendiri yang tidak mudah untuk digeneralisasikan. Untuk kepentingan perumusan kebijakan di tingkat nasional, perlu dilakukan identifikasi dampak pemekaran secara umum. Dampak ini tidak hanya terkait dengan penyelenggaraan pemerintahan, pelayanan publik dan pembangunan di tingkat nasional, tetapi juga dampak sosial, politik dan ekonominya di tingkat daerah.

Mengambil pelajaran dari studi-studi yang dilakukan oleh beberapa lembaga riset, seperti Percik, LIPI dan beberapa lembaga lainnya, dampak sosial dan politik kebijakan pemekaran tidak bisa digambarkan secara generik. Sangat tidak mudah untuk disimpulkan apakah pemekaran daerah berdampak positif ataukah negatif. Di setiap dimensi, baik sosio-kultural, politik dan pemerintahan, serta pelayanan publik dan pembangunan ekonomi, dampak pemekaran selalu bermata ganda: bisa positif, tetapi pada saat yang sama juga bersifat negatif. Belum lagi apabila dampak tersebut diletakkan dalam skala yang berbeda: dalam skala daerah ataukah dalam skala nasional.

Atas pertimbangan tersebut gambaran tentang dampak pemekaran dalam tulisan ini diletakkan dalam wajah ganda. Menghindari ataupun meminimalisasi dampak negatif pada dasarnya adalah mengelola proses kebijakan pemekaran dan proses pasca pemekaran.

1.        Dampak Sosio Kultural

Pemekaran daerah membawa implikasi positif dalam bentuk pengakuan sosial, politik dan kultural masyarakat daerah. Melalui kebijakan pemekaran, entitas masyarakat yang mempunyai sejarah kohesivitas dan kebesaran yang panjang, memperoleh pengakuan sebagai daerah otonom baru. Pengakuan ini pada gilirannya memberikan kontribusi positif terhadap kepuasan masyarakat, sehingga meningkatkan dukungan daerah terhadap pemerintah nasional.

Namun demikian, kebijakan pemekaran juga bisa memicu konflik yang pada gilirannya juga menimbulkan masalah horisontal dan vertikal dalam masyarakat. Sengketa antara pemerintah daerah induk dengan pemerintah daerah pemekaran dalam hal pengalihan aset dan batas wilayah, seringkali berimplikasi pada ketegangan antar kubu masyarakat dan antara masyarakat dengan pemerintah daerah.

2.        Dampak Pada Pelayanan Publik

Kebijakan pemekaran daerah mampu memperpendek jarak geografis antara pemukiman penduduk dengan sentra pelayanan, juga mempersempit rentang kendali antara pemerintah daerah dengan unit pemerintahan di bawahnya. Disamping itu, pemekaran juga memungkinkan untuk menghadirkan jenis-jenis pelayanan baru, seperti pelayanan listrik, telepon, serta fasilitas urban lainnya, terutama di wilayah ibukota daerah pemekaran.

Tetapi, pemekaran juga menimbulkan implikasi negatif bagi pelayanan publik, terutama pada skala nasional, terkait dengan alokasi anggaran untuk pelayanan publik yang berkurang. Hal ini disebabkan adanya kebutuhan belanja aparat dan infrastruktur pemerintahan lainnya yang bertambah dalam jumlah yang signifikan sejalan dengan pembentukan DPRD dan birokrasi di daerah hasil pemekaran.

3.        Dampak Bagi Pembangunan Ekonomi

Pasca terbentuknya daerah otonom baru, terdapat peluang yang besar bagi akselerasi pembangunan ekonomi di wilayah yang baru. Bukan hanya infrastruktur pemerintahan yang terbangun, tetapi juga infrastruktur fisik dan infrastruktur kebijakan pembangunan ekonomi yang dikeluarkan oleh pemerintah daerah otonom baru. Semua infrastruktur ini membuka peluang yang lebih besar bagi wilayah hasil pemekaran untuk mengakselerasi pembangunan ekonomi.

Namun, kemungkinan akselerasi pembangunan ini harus dibayar dengan besarnya anggaran yang dikeluarkan untuk membiayai belanja pegawai dan belanja operasional pemerintahan daerah. Dari sisi teoritik, belanja ini bisa diminimalisir melalui kebijakan pembangunan ekonomi yang menjangkau seluruh wilayah, sehingga akselerasi pembangunan ekonomi tetap dimungkinkan dengan harga yang murah. Namun, dalam perspektif masyarakat daerah, selama ini tidak ada bukti yang meyakinkan bahwa pemerintah nasional akan melakukannya tanpa kehadiran pemerintah daerah otonom.

4.        Dampak Bagi Pertahanan, Keamanan dan Integrasi Nasional

Pembentukan daerah otonom baru, bagi beberapa masyarakat pedalaman dan masyarakat di wilayah perbatasan merupakan isu politik nasional yang penting. Bagi masyarakat tersebut, bisa jadi mereka tidak pernah melihat dan merasakan kehadiran 'Indonesia', baik dalam bentuk simbol pemerintahan, politisi, birokrasi dan bahkan kantor pemerintah. Pemekaran daerah otonom, oleh karenanya, bisa memperbaiki kenangan politik nasional di daerah melalui peningkatan dukungan terhadap pemerintah nasional dan menghadirkan pemerintah pada level yang lebih bawah.

Akan tetapi, ongkos politik untuk menghadirkan pemerintahan daerah otonom baru ini seringkali juga bisa sangat mahal, apabila pengelolaan politik selama proses dan pasca pemekaran tidak bisa dilakukan dengan baik. Sebagaimana terbukti pada beberapa daerah hasil pemekaran, ketidak mampuan untuk membangun inklusifitas politik antar kelompok dalam masyarakat mengakibatkan munculnya tuntutan untuk memekarkan lagi daerah yang baru saja mekar.

Identifikasi dampak pemekaran tersebut membawa kita pada kesimpulan bahwa banyak dampak negatif yang perlu diminimalisasi. Esensi kebijakan yang perlu dilakukan adalah merasionalisasi proses kebijakan pemekaran, baik proses pengusulan pemekaran yang dilakukan oleh daerah, maupun proses penetapan pemekaran yang dilakukan di tingkat pusat. Dalam uraian berikut ini kita akan memahami proses dalam dua tingkatan tersebut yang akan membawa kita pada usulan rasionalisasi proses kebijakan pemekaran demi optimalisasi kepentingan publik.

Kesimpulan

            Bangsa Indonesia menaruh harapan yang besar terhadap keberhasilan format kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah dalam memperkuat integrasi nasional dan semangat kebangsaan. Kekecewaan-kekecewaan masyarakat lokal di tahun 1950an dan 1960an ternyata hanya bisa diselesaikan secara semu oleh pemerintah Orde Baru. Pemberontakan daerah diselesaikan dan represi politik dan militer, dan tuntutan alokasi sumberdaya ekonomi diselesaikan dengan pola pembangunan yang sentralistis dan otoriter. Gejolak politik daerah memang tidak ada, namun sebenarnya hanya sekedar tidak bisa mencuat ke permukaan belaka.

            Indonesia pasca 1999 mencoba untuk merumuskan kebijakan baru. Kekecewaan masyarakat daerah yang muncul dalam bentuk semangat ingin merdeka dari Aceh, Papua, Kalimantan Timur dan Riau di akhir dekade 1990an tidak direspon semata-mata dengan kekuatan represif. Justru yang dilakukan oleh pemerintah pusat adalah melalui kebijakan desentralisasi, baik itu desentralisasi politik, desentralisasi fungsi maupun desentralisasi fiskal. Kebijakan inilah yang membuat mobilitas vertikal masyarakat daerah menjadi terbuka, ekspresi politik semakin mungkin dilakukan, dan otonomi pengelolaan sumberdaya semakin terbuka. Dalam kasus provinsi Aceh dan Papua, derajad desentralisasi semakin diperkuat melalui kebijakan desentralisasi asimetris yang memberikan otonomi khusus kepada dua provinsi tersebut.

            Tetapi, kebijakan tersebut ternyata tidak serta merta membuat kekecewaan daerah usai. Berangkat dari fenomena pambangunan daerah yang tidak merata, representasi politik yang tidak adil, pembangunan ekonomi yang diskriminatif, dan praktek korupsi yang merajalela, kekecewaan masyarakat lokal tetap berlanjut. Hal ini terbukti dari semakin maraknya tuntutan untuk membentuk daerah-daerah otonom baru. Di satu sisi pemekaran daerah ini menjadi obat 'penurun panas' yang efektif untuk meredam kekecewaan masyarakat lokal, dan bahkan pula memperbaiki kinerja pemerintahan, pembangunan dan pelayanan publik. Namun, jika tidak dikelola dengan baik, kebijakan pemekaran tersebut juga bisa membawa menguatnya regionalisasi berbasis primordial jika tidak disertai dengan kebijakan untuk merangkai sinergi lintas daerah.

            Masih banyak ekspresi kekecewaan daerah terhadap pemerintah daerah atasan ataupun terhadap pemerintah pusat di era desentralisasi sekarang ini. Pemerintah pusat yang terfragmentasi dan tanpa koordinasi, serta pusat yang tidak konsisten dengan kebijakan desentralisasi merupakan contoh-contoh ekspresi yang bisa ditemukan di kalangan pelaku pemerintahan daerah. Kesalahan-urus yang parah dan kinerja pemerintah pusat yang buruk yang terjadi secara berkesinambungan akan memperpuruk legitimasi politik dan moral pemerintah pusat di hadapan masyarakat daerah. Jika hal ini terjadi, kebangsaan Indonesia akan ikut menanggung akibatnya.